II SA/Sz 976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. O. – B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia odrzuca skargę. M. O. - B. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemną propozycję z dnia [...] r., nr [...], zmienioną pismem z dnia [...] r., nr [...] określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Skarżąca wniosła o uznanie przez sąd, że ww. propozycja jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym przyjęcie i rozpoznanie (oraz uwzględnienie) jej skargi. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia strona zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby pomimo braku zajścia do tego wskazanych przesłanek. Ponadto skarżąca zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego "aktu/czynności", poprzez niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do określonego przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia, organ stwierdził, że brak było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację prawną skarżącej – przedstawienie propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej – rozpatrywać w trybie administracyjnym. Według organu, nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja, w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Skarżąca dodatkową argumentację uzasadniającą wniesienia skargi przedstawiła dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2018 r., do którego dołączyła m.in. pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 15 września 2017 r. kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), zwanej dalej: "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów i czynności jest wyczerpujące (katalog zamknięty), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach działalności administracji publicznej, niż określone powyżej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i zostanie odrzucona w myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Przedmiot sprawy objętej niniejszą skargą dotyczy pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...], zmienionej pismem z dnia [...] r., nr [...] określającej skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwaną dalej "ustawą wprowadzającą". Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Dokonując oceny dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie należało zatem dokonać oceny charakteru złożonej skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję administracyjną, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy ustawy wprowadzającej zawierają regulacje dotyczące między innymi pracowników i funkcjonariuszy służby celnej, którzy w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), mają się stać pracownikami bądź funkcjonariuszami izb skarbowych, na warunkach określonych w tej ustawie. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej złożono propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby, przewidując jednocześnie w art. 169 ust. 4 i nast. tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy wprowadzającej nie przewidziano natomiast dla składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy). Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tym samym propozycja określająca warunki zatrudnienia nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów k.p.a., nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ww. ustawy, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ww. ustawy, co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym skarga została wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.