II SA/Sz 977/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r Nr 69 poz. 415 ze zm., dalej zwanej "u.p.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), Starosta Powiatu G. orzekł o przyznaniu M. W. z dniem [...] r. statusu osoby bezrobotnej oraz o odmowie przyznania ww. osobie prawa do zasiłku. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji M. W. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 u.p.z. przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Na powyższą decyzję M. W. złożył odwołanie do Wojewody , wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonego środka prawnego M. W. wskazał, że organ Powiatowego Urzędu Pracy w G. w przypadku jego osoby nie wliczył do okresu zatrudnienia pobieranego zasiłku chorobowego, który z mocy prawa wlicza się do okresów zatrudnienia, jako okres składkowy. W tej sytuacji prawnej M. W. za bezpodstawne uznał pozbawienie go prawa do zasiłku dla bezrobotnych, płatnego przez Powiatowy Urząd Pracy w G. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty G. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie akt sprawy ustalono, że w dniu [...] r. M. W. dokonał w urzędzie pracy rejestracji, jako osoba bezrobotna. W zakresie dokumentacji przebiegu zatrudnienia przedłożył on wówczas: 1) świadectwo pracy (duplikat) wystawione w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w G., potwierdzające okres zatrudnienia od dnia [...] r., 2) decyzję Burmistrza T. o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, 3) zaświadczenie potwierdzające okresy pozostawania w ewidencji działalności gospodarczej, 4) zaświadczenie o członkostwie w Cechu Rzemiosł Różnych i Przedsiębiorców w G. oraz 5) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat G. potwierdzające okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., dotyczy okresu od dnia [...] r. do dnia [...] r. W powyższym okresie - do dnia [...] r. – M. W. opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Z treści zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat G. z dnia [...] r. wynika, iż w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., odwołujący się korzystał z prawa do preferencyjnej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszącej 30 % minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz nieopłacania składek na Fundusz Pracy. Wojewoda podniósł, że stosownie do treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., okres opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności podlega zaliczeniu do okresu 365 dni, tj. okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku, tylko w sytuacji, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Okres od dnia [...]r. (początkowa data okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania) do dnia [...] r., wynoszący 108 dni, nie podlega zatem zaliczeniu do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku. Zaliczeniu do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku, podlegają natomiast okresy: 1) od dnia [...] r. ([...] dni), [...] dni). Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w wyżej wymienionych okresach (łącznie 132 dni), stanowiła bowiem kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zaliczeniu do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku podlegają także wymienione w zaświadczeniu organu rentowego, okresy pobierania przez stronę zasiłku chorobowego w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynoszące łącznie 202 dni tj.: 1) [...] . Wojewoda zaznaczył także, że organ I instancji, dokonując wyliczenia okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku, uwzględnił wyżej wymienione okresy pobierania przez stronę zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, o czym świadczy pismo organu I instancji z dnia [...] r. Wojewoda wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie do okresu warunkującego nabycie zasiłku tj. 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, można zatem zaliczyć tylko 334 dni. W zaistniałej sytuacji, M. W. nie spełnił określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., przesłanek do przyznania prawa do zasiłku. Organ II instancji podkreślił także, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulujące kwestie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie przewidują żadnych wyjątków w zakresie przyznawania przedmiotowych zasiłków. Na decyzję organu odwoławczego M. W. w dniu [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący za bezprawne uznał pozbawienie go prawa do zasiłku. Wskazał, że na podstawie posiadanej przez siebie dokumentacji w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedstawi oraz udokumentuje, iż posiada wymagany okres zatrudnienia do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący za bezsporne przyjął, że Powiatowy Urząd Pracy w G. oraz Wojewoda w S. nie zaliczyli okresu składkowego, za który to okres opłacał on składki ubezpieczeniowe z tego tytułu. Zdaniem M. W. zaliczeniu podlegać powinien pełny okres zatrudnienia, okres prowadzenia działalności gospodarczej, zwolnienia chorobowe, itd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] r. M. W. uzupełnił skargę i wniósł o: 1) uznanie jego skargi na bezprawne pozbawienie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, 2) dopuszczenie dowodów na okoliczności, iż skarżący uzyskał "wymagany okres równorzędny ubezpieczeniowy, skoro opłacał składki ubezpieczeniowe na rzecz ZUS w G., na ogólną kwotę [...] zł", 3) doliczenie okresów pobierania zasiłku dla osób bezrobotnych i zasiłków chorobowych związanych z wypadkiem przy pracy, a których nie uwzględniono przy zaliczeniu okresów równorzędnych z ubezpieczeniem. W uzasadnieniu pisma wskazał, że skarga jest zasadna, ponieważ Powiatowy Urząd Pracy w G. oraz Wojewoda w S. bezpodstawnie nie zaliczyli skarżącemu wymaganych okresów zatrudnienia warunkujących przyznanie prawa do płatnego zasiłku dla osób bezrobotnych. Stało się tak, pomimo że skarżący posiada dokumentację na opłacenie składek ubezpieczeniowych na rzecz ZUS w G. na kwotę [...] zł. Skarżący wskazał, że na dowód do pisma załączył dokumenty potwierdzające opłacanie powyższych składek. M. W. zaznaczył również, że organy obu instancji w sposób błędny nie zaliczyły w jego przypadku prawa do zasiłku związanego z wypadkiem przy pracy. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowił oddalić wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma z dnia [...] r. kopii dokumentów, jako zbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego aktu dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została w sposób zgodny z prawem. Analiza zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wskazuje, że organy orzekające w sprawie dysponowały dowodami niezbędnymi dla dokonania prawidłowych i istotnych, z punktu widzenia materialnej podstawy rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznych, materiał ten prawidłowo oceniły i na jego podstawie bezbłędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji organu odwoławczego. Również ocena prawna tego stanu faktycznego jest niewadliwa. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] r. w przedmiocie uznania M. W. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku. W ocenie organów obu instancji skarżący nie spełnił warunku uzasadniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie opłacał składek na ubezpieczenie społeczne przez okres co najmniej 365 dni. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przypadku skarżącego okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, dotyczy okresu od dnia [...]r. do dnia [...] r. Z treści zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż w okresie od dnia [...]r., skarżący korzystał z prawa do preferencyjnej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszącej 30 % minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz nieopłacania składek na Fundusz Pracy. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody okres od dnia [...]r. - stanowiącego początkową datę okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania – do dnia [...] r. nie podlega zaliczeniu do okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku. W efekcie, według wyliczeń organu, liczba dni w których skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne we wskazanym okresie wynosiła [...]. Ze stanowiskiem organu nie zgadza się skarżący, według którego organ bezzasadnie nie uwzględnił przy obliczaniu ilości dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne okresu wykonywania przez niego działalności gospodarczej w dniach od [...] r., jak również okresu, w którym skarżącemu wypłacano zasiłek chorobowy z tytułu wypadku przy pracy. W świetle powyższego, wskazać należy, iż przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi wyłącznie kwestia, czy do okresu opłacania w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej składek na ubezpieczenie społeczne organy właściwe w sprawie powinny były zaliczyć w przypadku skarżącego okres opłacania składek na ubezpieczenie społeczne na preferencyjnych warunkach oraz okres wypłaty zasiłku chorobowego, co uzasadniałoby przyznanie skarżącemu zasiłku dla osób bezrobotnych. W pierwszej kolejności odnieść należy się do ostatniej z podniesionych okoliczności, tj. kwestii nie zaliczenia skarżącemu do okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne warunkującego przyznanie prawa do zasiłku dni, w których wypłacany był na jego rzecz zasiłek chorobowy. Skarżący, jak wynika z zaświadczenia wydanego przez ZUS w G. zasiłek chorobowy pobierał w okresie od dnia [...] r., co stanowiło łącznie 20 dni, i w okresie od dnia [...]r., tj. łącznie 182 dni. Okres ten, jak wynika z wyliczeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w całości został uwzględniony przez organ przy obliczaniu prawa do zasiłku. W związku z powyższym zarzut skarżącego w powyższym zakresie uznać należy za nieuzasadniony. W odniesieniu z kolei do problematyki zaliczania do okresu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych czasu opłacania obniżonych składek na ubezpieczenie społeczne wskazać należy, iż zgodnie z art. 18a ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr .205, poz.. 1585 ze zm.), podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 30 % kwoty minimalnego wynagrodzenia. Powyższe przepisy nie mają jednak zastosowania do osób, które: 1) prowadzą lub w okresie ostatnich 60 miesięcy kalendarzowych przed dniem rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej prowadziły pozarolniczą działalność, 2) wykonują działalność gospodarczą na rzecz byłego pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywały w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, m. in. jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W świetle powyższych przepisów wyjaśnić należy, że przesłanka o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.z. posiada charakter bezwzględnie wiążący i każdorazowo musi zostać spełniona łącznie z innymi przesłankami warunkującymi przyznanie prawa do zasiłku. Ponadto w myśl powołanego przepisu, do okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, zaliczeniu podlegać mogą jedynie dni, w których podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wskazany wcześniej art. 18a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co do zasady, daje osobie prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od dnia rozpoczęcia wykonywania takiej działalności możliwość samodzielnego ustalania wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Podstawę tę stanowi bowiem kwota deklarowana, która nie może być jednak niższa niż 30 % kwoty minimalnego wynagrodzenia. Przedsiębiorca ma więc możliwość zadeklarowania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości stanowiącej równowartość minimalnego wynagrodzenie za pracę. W takim wypadku czas w jakim opłacałby on składki na ubezpieczenie społeczne w niniejszej wysokości w trakcie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania podlegałby zaliczeniu, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt. 6 lit. d) u.p.z., do wymaganego okresu 365 dni opłacania tych składek, warunkującego przyznanie osobie bezrobotnej prawa do zasiłku. W związku z wyraźną dyspozycją powołanego przepisu zastrzegającą, iż podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w poszczególnych dniach stanowić może wyłącznie kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, nie sposób przyjąć, że warunek ten spełnia także przedsiębiorca, który opłacał tego rodzaju składki w wymiarze 30% wysokości minimalnego wynagrodzenia. W kontekście postanowienia sądu o oddaleniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma z dnia [...] r. kopii dokumentów, jako zbędnych dla wyjaśnienia sprawy, wskazać należy, że na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył kopie dokumentów mających w jego ocenie stanowić potwierdzenie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie Sądu przedłożone dowody nie mogły zostać uwzględnione w toku rozpoznawania sprawy. Nie stanowiły one bowiem materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, bowiem potwierdzały okoliczności wynikające już z akt administracyjnych. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.