II SA/Sz 98/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk (spr.) Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz § 1 pkt 16 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegów odwoławczych (Dz. U Nr 13, poz. 115), po rozpoznaniu sprawy rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy o sygn. akt S.A. /Sz 1919/01 z dnia 22 maja 2003 r. i po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. i L. S. zamieszkałych w [...] od decyzji Zarządu Miasta Nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wykonaniem w ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wymienioną powyżej decyzją z [...] r. Zarząd Miasta ustalił D. i L. S, będących współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] i działki Nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona jest Księga Wieczysta KW [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ulicy [...]. D. i L. S. odwołali się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie podnoszonych przez ww. zarzutów, dotyczących nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który nie odzwierciedlał faktycznej wartości ich nieruchomości poprzez nie uwzględnienie niższych cen innych podobnych nieruchomości. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. – nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta , uznając, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo bowiem wyliczona wartość nieruchomości odpowiada wartościom nieruchomości z rejonu usytuowania niniejszej nieruchomości. Kolegium wskazało również, że wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ulicy [...], finansowane było z budżetu Miasta . Wykonane prace spowodowały wzrost wartości nieruchomości, co zostało potwierdzone w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Urzędu Miejskiego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z tego też względu, powołując się na treść przepisów art. 145 ust. 1 w zestawieniu z art. 144 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a jednocześnie art. 146 ust. 1 i 2 ww. ustawy, który ustala przesłanki, od spełnienia których zależy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej oraz uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. ustalającą stawkę procentową tej opłaty w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, jak i sposób ustalenia wysokości opłaty nie budzą wątpliwości. Z tego tez względu zarzuty podniesione w odwołaniu, co do wysokości opłaty, uznane zostały za chybione. Dalej, w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji organu odwoławczego wskazano, zainteresowani wnieśli skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego zarzucając, że postępowanie administracyjne zostało oparte na tylko jednym dowodzie, jakim było wycena rzeczoznawcy majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy podzielił poglądy skarżących i wyrokiem sygn. akt. SA/Sz 1919/01 z dnia 22 maja 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium uznając, że należało ustalić wartość działek położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ze względu na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Kolegium z dnia [...] r., pozostało do rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołanie skarżących. I tak, rozpoznając je Kolegium przyjęło tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego o sygn. akt SA/Sz 1652/00 z dnia 4 kwietnia 2002 r., w której Sąd wypowiedział się, że art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącza możliwość wydania decyzji ostatecznej po upływie określonego w tym przepisie okresu, tj. trzech lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie bowiem opłaty adiacenckiej oznacza ostateczne zakończenie postępowania w tym przedmiocie, a zatem wydanie decyzji ostatecznej. Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że skoro od wybudowania przez Gminę w ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej upłynęły trzy lata, a tym samym minął trzyletni okres od dnia powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej zasadne jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzenie postępowanie administracyjnego w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ww. decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie takiej wykładni instytucji przedawnienia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nałożenia obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, który wypacza cel i założenia ustawodawcy przy konstruowaniu regulacji zawartej w rozważanym przepisie. W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały przed upływem trzyletniego okresu wskazanego w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylający decyzję organu drugiej instancji, wydany został po upływie niepełnych dwóch lat od dnia wydania decyzji ostatecznej, natomiast zaskarżona decyzja, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem – po upływie trzech lat od dnia zajścia okoliczności stanowiących podstawę ustalenia opłaty. Z tego względu, zdaniem skarżącego, należy odróżnić sytuację, gdy decyzja organu drugiej instancji została wydana przed upływem trzyletniego okresu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, od sytuacji gdy okres ten upłynął przed wydaniem decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. Następnie, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r. o sygn. akt I SA 1712/99 oraz I SA 1684/99, a także np. regulację zawartą w Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia zobowiązania zostaje zawieszony m.in. z dniem wniesienia przez zobowiązanego skargi do sądu, skarżący wyprowadził wniosek, że w każdym przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nałożenia obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, doszło do pierwszego ostatecznego ustalenia w decyzji zobowiązania do jej zapłaty, dalszy upływ czasu związany z postępowaniem przed sądem administracyjnym oraz z czynnościami podejmowanymi w dalej toczącym się w wyniku orzeczenia sądu postępowaniu administracyjnym, nie skutkuje wygaśnięciem obowiązku poniesienia opłaty przez stronę, a tym samym nie powoduje niedopuszczalności wydania powtórnego orzeczenia w sprawie. Ponadto, zdaniem prokuratora, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest chybiona także z uwagi na to, że organy administracji prowadzące postępowania administracyjne w sprawie opłat adiacenckich nie mają wpływu na czas trwania postępowań przed sądami administracyjnymi. Tym samym organy te, ponosząc ze środków publicznych znaczne nakłady na sfinansowanie kosztów postępowania dowodowego, w szczególności na operaty szacunkowe zlecane biegłym, w świetle kwestionowanej wykładni w wielu przypadkach pozbawione byłyby wpływu na możliwość zakończenia wszczętego postępowania przed upływem trzech lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) zarząd gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2). Przez użycie zwrotu "ustalenie opłaty adiacenckiej" należy rozumieć wydanie decyzji ostatecznej, bowiem ustalenie opłaty oznacza ostateczne zakończenie postępowania w tym przedmiocie (por. G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tom II, 2000 r., str. 212). Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por.: wyrok NSA z 29 maja 2001 r. – sygn. akt II SA/Po 336/00 (publ. ONSA 2002/3/118), wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt SA/Sz 1652/2000, wyrok WSA dnia 9 marca 2004 r. – sygn. akt. SA/Sz 222/02, wyrok WSA z dnia 10 lutego 2004 r. – sygn. akt. SA/Sz 40/02- niepublikowane). Bieg terminu przedawnienia dla ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub modernizacją drogi rozpoczyna się po dniu, od którego możliwe było podłączenie nieruchomości do konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej lub zakończeniu modernizacji drogi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja ostateczna wydana została przez organ odwoławczy przed upływem okresu przedawnienia, jednak została ona zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie uchylona na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, tj. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przy jej wydawaniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie tej decyzji spowodowało jej wyeliminowanie, a więc konieczność ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania strony, celem wydania prawidłowej, zgodnej z przepisami prawa, decyzji. Mając na uwadze powyższe, za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko organu odwoławczego, który przy wydawaniu zaskarżonej decyzji uwzględnił okres przedawnienia terminu dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich, wskazany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wobec stwierdzenia, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jest zbieżna z sytuacją, gdy organ odwoławczy nie zdążył wydać decyzji ostatecznej przez upływem trzech lat od zaistnienia okoliczności uzasadniających ustalenie opłaty adiacenckiej. Zarówno bowiem w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawach, w których zapadły orzeczenia, na które powołuje się strona skarżąca, tj. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. o sygn. akt I SA 1712/99 – (publ. LEX 55778), I SA 1684/1999 (publ. LEX 55738), zachodzą takie same przesłanki, tj.: - brak jest decyzji ostatecznej wydanej w terminie wskazanym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - nastąpił upływ terminu umożliwiającego ustalenie opłaty adiacenckiej, co oznacza, że możliwość obciążenia skarżących opłatą adiacencką przez organ w drodze decyzji administracyjnej wygasła. Za pozbawiony podstaw należy uznać podniesiony w skardze zarzut, że cyt. "upływ czasu związany z postępowaniem przed sądem administracyjnym oraz z czynnościami podejmowanymi w dalej toczącym się w wyniku orzeczenia sądu postępowaniu administracyjnym nie skutkuje wygaśnięciem obowiązku poniesienia opłaty przez stronę". Stanowisko takie jest kwestionowaniem instytucji przedawnienia i skutków, które instytucja ta wywołuje. Przedawnienie jest zdarzeniem polegającym na wystąpieniu określonych skutków prawnych w wyniku samego upływu czasu. Na gruncie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie wskazał, że okres ten wynosi trzy lata od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie w ustawie tej, ale także w Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano kwestii przerwania biegu przedawnienia, jak np. ma to miejsce w Rozdziale 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. r 137, poz. 926 ze zm.), gdzie wskazano, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony m.in.: z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 70 § 6 pkt 2). Mając na uwadze powyższe nie sposób podzielić poglądu skarżącego, że zastosowania przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami cyt.: "nie realizuje celu, jaki ustawodawca zawarł w regulacji tego przepisu." Z pewnością zgodzić się należy się ze stwierdzeniem, że upływ czasu ma chronić adresatów norm prawnych przed bezterminowym pozostawaniem w niepewności co do ciążących na nich obowiązkach. Jednak nie sposób podzielić poglądu, że ochrona dotyczyć ma wyłącznie okresu, jak wskazano w skardze, poprzedzającego pierwotne, wiążące ustalenie obowiązku, a w przypadku dalszego prowadzenia postępowania na skutek zapadłego orzeczenia sądowego możliwe jest wydawanie decyzji merytorycznych pomimo przedawnienia możliwości ustalenia obowiązku, jak w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 16 K.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie, z kolei te decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Wielokrotnie podkreślany więc w skardze fakt wydania przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej przed upływem okresu przedawnienia, który upłynął w wyniku wniesienia skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego, co, zdaniem skarżącego, nie powinno skutkować wydaniem przez Kolegium decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, stanowi podważanie podstawowej zasady prawa skargi na decyzje do sądu administracyjnego. Organy administracyjne obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wnikliwie i szybko (art. 12 K.p.a.), wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują (art. 11 K.p.a.), pogłębiając zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a), ze świadomością prawa zaskarżenia ich decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 K.p.a). Nie stosowanie się do tych zasad może skutkować, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, najpierw uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd, a w konsekwencji umorzeniem postępowania przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania podatkowego w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).