II SA/Sz 98/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego stypendium I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, w zw. z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), orzekł wobec K K o zwrocie nienależnie pobranego stypendium za okres od 21 lutego 2005 r. do 20 marca 2005 r. oraz za okres od 4 maja 2005 r. do 3 października 2005 r. w łącznej kwocie 3.081,10 zł. Decyzją z dnia (...) nr (...) Wojewoda– po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania K K – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium. Decyzja stała się prawomocna. W dniu 22 marca 2006 r. K K zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o umorzenie w całości kwoty 3.081,10 zł uznanej za nienależnie pobrane stypendium. Prezydent Miasta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia wyrażonej w Uchwale Nr (...) z dnia (...)., podjętej w sprawie wniosków o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, wydał w dniu (...) decyzję nr (...), którą odmówił K K umorzenia nienależnie pobranego stypendium w kwocie 3.081, 10 zł. K K wniosła odwołanie od tej decyzji, w konsekwencji którego Wojewoda rozpoznał sprawę i w dniu (...) wydał decyzję nr (...), utrzymującą w mocy orzeczenie organu I instancji. Powyższą decyzję Wojewody K K zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...)., sygn. akt (...), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...). Sąd wskazał w uzasadnieniu na treść art. 76 ust 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z której wynika, że możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia powstaje, m.in., gdy osoba, która pobrała nienależne świadczenie nie posiada majątku z którego można dochodzić należności, a pozostałe punkty tego przepisu są również bezpośrednio lub pośrednio związane wyłącznie z sytuacją finansową osoby, która pobrała nienależne świadczenie. W badanej sprawie odmowa umorzenia K K należności oparta została na ustaleniu, że dochód wszystkich członków rodziny pozostających z K K we wspólnym gospodarstwie domowym wynosi 1053,73 zł miesięcznie (wynagrodzenie uzyskiwane przez matkę), a ponadto skarżąca nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Sąd wskazał, że przepis art. 76, jak i pozostałe przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają postanowień pozwalających na możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe z osobą zobowiązaną do zwrotu, a zatem stanowisko organów w tym zakresie wskazuje na błędną interpretację art. 76 ust. 7 w/w ustawy. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie ograniczyły się do ustalenia dochodu i wydatków wspólnie zamieszkującej rodziny, nie ustalając faktycznej sytuacji materialnej strony - brak jest ustaleń co do własności nieruchomości i ruchomości. Tym samym organy w sposób nieprawidłowy ustaliły, będącą przesłanką rozstrzygnięcia, sytuację materialną K K, czym naruszyły art. 7 i 77 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik spawy i wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien prawidłowo ustalić stan majątkowy K K z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższym orzeczeniem, Prezydent Miasta pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. wezwał K K do dostarczenia dokumentów dotyczących opłat za mieszkanie za ostatnie 3 miesiące, zaświadczenia o korzystaniu z pomocy MOPR, zaświadczenia lekarskiego o problemach ze zdrowiem psychicznym, oświadczenia o tytule prawnym do nieruchomości, oświadczenia o sposobie pozyskiwania środków finansowych na bieżące utrzymanie i pokrycie niezbędnych wydatków mieszkaniowych Odpowiadając na wezwanie K K w piśmie z dnia 16 kwietnia 2007 r. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego stypendium wskazując, iż jest osobą samotną, w zagrożonej ciąży, mieszkającą w lokalu odziedziczonym po zmarłym dziadku. Nadto wyjaśniła, że w utrzymaniu i pokrywaniu niezbędnych kosztów mieszkaniowych pomaga jej rodzina. Jednocześnie dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że czynsz mieszkaniowy pozostaje na takim samym poziomie jak podawała w dniu 21 lutego 2007 r., że nie ma innych rachunków poza uprzednio przedłożonymi w dniu 21 lutego 2007 r. i nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta w dniu (...) działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydał decyzję nr (...) orzekając: - o odmowie umorzenia K K nienależnie pobranego stypendium za okres od 21 lutego 2005 r. do 20 marca 2005 r. oraz za okres od 4 maja 2005 r. do 3 października 2005 r. w kwocie 3,081,10 zł, oraz - o odroczeniu terminu płatności nienależnie pobranego stypendium za okres od 21 lutego 2005 r. do 20 marca 2005 r. oraz za okres od 4 maja 2005 r. do 3 października 2005 r. w kwocie 3.081,10 zł - do dnia 18 stycznia 2008 r. Od w/w decyzji K K złożyła odwołanie, w którym wniosła o umorzenie nienależnie pobranego stypendium powołując się na trudną sytuację materialną i rodzinną. Wojewoda po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia (...). nr (...), w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zwracając uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...)., sygn. akt (...) wskazującego na potrzebę ponownej oceny stanu majątkowego K K poprzedzonej ustaleniem w zakresie posiadania prawa własności nieruchomości oraz ruchomości. Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż K K zamieszkuje w lokalu odziedziczonym po zmarłym dziadku, nie uzyskuje dochodów, a w utrzymaniu i pokrywaniu niezbędnych kosztów mieszkaniowych pomaga jej rodzina. Ponadto, K K nie korzysta z pomocy MOPR. Opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w kwestii umorzenia zadłużenia jest negatywna. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji pismem z dnia 11 kwietnia 2007 r. wezwał K K do dostarczenia, m.in. oświadczenia o tytule prawnym do zajmowanej nieruchomości, którego jednak skarżąca nie przedłożyła i w tej sytuacji, wobec braku oświadczenia, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy strona posiada prawo własności nieruchomości. Zdaniem Wojewody, organ I instancji winien postąpić w niniejszej sprawie zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień strony do zajmowanego lokalu - wydać stosowną decyzję administracyjną. Z tych względów Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. K K złożyła skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i umorzenie zadłużenia lub jego obniżenie. Skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i życiową. Ponadto, oświadczyła, że czuje się niesłusznie posądzona o naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ ukarano ją za próbę podjęcia pracy. K K wyjaśniła, że poczyniła starania celem uzyskania pracy w pralni Hotelu (...) i w tym celu musiała odbyć szkolenie. Nie zgłosiła tego faktu w Urzędzie Pracy, gdyż, w jej odczuciu, nie uzyskała jeszcze zatrudnienia w firmie. Nie miała takiej wiedzy, że każde szkolenie organizowane przed podjęciem pracy należy natychmiast zgłaszać do Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2008 r. K K wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że organ II instancji zaniechał zbadania jej sytuacji materialnej a samo uzyskanie informacji o odziedziczonej nieruchomości (lokalu mieszkalnym) nie jest wystarczające dla dokonania starannej oceny jej sytuacji. Skarżąca ponownie zakwestionowała zasadność żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i celem uzasadnienia swoich twierdzeń opisała aktualną sytuację majątkową i życiową, a także przedstawiła obszerne wywody oparte na dokonanej analizie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a odnoszące się do pojęcia "świadczenia nienależnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), tj. pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem badania przez Sąd stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana przez Wojewodę na mocy art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób rażąco wadliwy. Przy czym uzasadnieniem i usprawiedliwieniem zastosowania art. 138 § 2 kpa jest konieczność przeprowadzenia postępowania "w całości lub w znacznej części". Argumentując uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda, odwołując się do wskazań Sądu wynikających z wyroku z dnia (...)., sygn. akt (...), podał, iż zachodzi potrzeba udokumentowania uprawnień skarżącej do zajmowanego lokalu przy ul. (...) w S, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego oświadczenie K K, że stała się właścicielką lokalu mieszkalnego odziedziczonego po zmarłym dziadku. Dokonana przez Sąd ocena zasadności wydania zaskarżonej decyzji wykazała, że powołanie się przez Wojewodę na konieczność potwierdzenia wykazywanego przez skarżącą faktu nabycia w drodze spadkobrania zajmowanego lokalu nie może być uznane za wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Czynność polegająca na uzyskaniu od skarżącej odpowiedniego dokumentu lub dokonaniu ustaleń we własnym zakresie co do tytułu prawnego K K do zajmowanego lokalu, nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części. Rolą organu odwoławczego jest nie tylko skontrolowanie decyzji I instancyjnej. Organ wydając decyzję w II instancji ma obowiązek przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę w pełnym jej zakresie. W tym celu organ odwoławczy został upoważniony do wydania m.in. decyzji reformacyjno-merytorycznej - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zaś w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym jego uprawnienia procesowe do podejmowania czynności dowodowych nie zostały w żaden sposób ograniczone. Reasumując, za nieuzasadnione Sąd uznał uchylenie się przez Wojewodę od ustalenia w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego tytułu prawnego K K do zajmowanego lokalu i merytorycznego, ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Jej wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W związku z zawartymi w skardze i w uzupełniającym ją piśmie procesowym z dnia 14 marca 2008 r. zarzutami podważającymi prawidłowość uprzedniego uznania przez organy administracji skarżącej jako osoby obowiązanej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (stypendium), należy wyjaśnić, że przedstawione przez K K rozważania wychodzą poza przedmiot sprawy obejmujący zagadnienie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Ocena trafności wydania przez organy wobec skarżącej decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium (decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...)., nr (...) utrzymana w mocy orzeczeniem Wojewody z dnia (...) nr (...)) wykracza poza zakres rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu sprawy. Ponadto, kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co do zasady została ostatecznie i prawomocnie zakończona. K K nie zaskarżyła w/w decyzji w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wiąże nie tylko stronę ale i organy orzekające, zaś podnoszone obecnie zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczących "świadczeń nienależnie pobranych", muszą być nieskuteczne. Tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda naruszył prawo procesowe (art. 138 § 2 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano w oparciu o art. 152 powołanej wyżej ustawy. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie obejmującym wyjaśnienie tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu, rozważy potrzebę zaktualizowania informacji dotyczących stanu majątkowego K K i zapewni stronie możliwość skorzystania z jej uprawnień procesowych wynikających z art. 10 § 1 kpa i ostatecznie zakończy postępowanie orzeczeniem jednoznacznie wskazującym na przesłanki zajętego stanowiska w sprawie.