II SA/Sz 98/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 37 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej – (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił przyznania A. J. zasiłku stałego od dnia [...]r. do dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zasiłek stały na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej przysługuje osobie pełnoletniej, niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Według ustaleń organu, A. J. w [...]r. zamieszkiwał samotnie i samotnie prowadził gospodarstwo domowe. Był zarejestrowany w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy. Nie udowodnił całkowitej niezdolności do pracy, gdyż nie dostarczył orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, a w okresie od [...]r. do [...]r. nie składał pisemnego ani ustnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek o przyznanie takiego zasiłku złożył w dniu [...]r. dołączając do niego kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]z dnia [...]r. Orzeczeniem tym A. J. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od [...]r. do [...]r., co w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej znaczy całkowitą niezdolność do pracy. W dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego tj. [...]r. orzeczenie to wygasło. A. J. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł odwołanie podnosząc, że w decyzji tej podano nieprawdę, gdyż po uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zgłosił się z otrzymanym orzeczeniem do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], Pani Kierownik kategorycznie odmówiła przyjęcia dokumentów "będąc mocno zbulwersowana" skargami wnioskodawcy na pracownika Ośrodka. Dowodem na powyższą okoliczność jest według wnoszącego odwołanie wypowiedź kierowniczki Ośrodka do jego brata S. J., że "A. J. w [...]r. był z dokumentami i orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, ale opuścił jej gabinet mocno zdenerwowany". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 3, art. 102 ust. 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115 poz. 728), po rozpatrzeniu odwołania – uchyliło zaskarżoną decyzję całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zrelacjonowało treść decyzji organu I instancji oraz treść odwołania oraz przytoczyło art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej określający materialnoprawne warunki zasiłku stałego. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 106 ust. 3 cyt. ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zdaniem Kolegium, z treści zaskarżonej decyzji oraz treści odwołania strony, wynika, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy A. J., przed dniem [...]r. składał wniosek o przyznanie zasiłku stałego albo też czy dołączał do jakiegokolwiek wniosku orzeczenie ustalające jego umiarkowany stopień niepełnosprawności z dnia [...]r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ I instancji podnosi, że w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. odwołujący się żadnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego nie składał. Jednakże do odwołania A. J. dołączył kserokopię pisma z dnia [...]r. - "Wniosek o wsparcie udzielenie pomocy", zaadresowany do Urzędu Miasta i Gminy w [...], na którym widnieje pieczęć wpływu Urzędu Miejskiego w [...]z datą wpływu: [...]r. Jak wynika z listy załączników, do pisma tego zostało dołączone orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...]r. Z treści tego wniosku wynika, że jest to wniosek o przyznanie renty socjalnej, który odwołujący się chciał złożyć w dniu [...]r., jednak Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]odmówiła jego przyjęcia. W związku z powyższym, jak podnosił wnioskodawca, składa on wniosek o udzielenie pomocy do zwierzchnika mającego bezpośredni nadzór nad Ośrodkiem. Z powyższych faktów Kolegium wyprowadziło następujące wnioski: Po pierwszej nieudanej próbie złożenia wniosku o, jak to określił A. J., rentę socjalną która miała miejsce w [...]r. (jak podnosi strona) - po otrzymaniu przez niego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w dniu [...]r. odwołujący się złożył w końcu ten wniosek w Urzędzie Miasta i Gminy w [...]- ten fakt nie ulega wątpliwości. Strona przedłożyła kserokopię wniosku z odpowiednią datą wpływu. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach nadesłanych przez organ I instancji brak tego pisma, chociaż inne pisma adresowane przez odwołującego się do Urzędu Miasta i Gminy w [...]zostały do akt dołączone (ponadto akta te nie zostały przez organ I instancji, przed przesłaniem ich do organu odwoławczego, ponumerowane). W ocenie Kolegium, strona nie do końca zdawała sobie sprawę z nazwy świadczenia, o którego przyznanie wnosiła. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na genezę renty socjalnej oraz zasiłku stałego, która mogła wprowadzić stronę w błąd co do nazewnictwa i rodzajów świadczeń, o które można ubiegać się w ośrodkach pomocy społecznej z tytułu niepełnosprawności. Niewątpliwie jednak, wniosek strony z dnia [...]r. (z datą wpływu [...]r.) powinien zostać przekazany, zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 kpa, do organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Należy stwierdzić więc, że wniosek ten powinien trafić ostatecznie do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji na treść art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, pomoc społeczna może być udzielana z urzędu, a także na treść art. 3 ust. 3 ustawy, w myśl którego rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dołączone do wniosku strony z dnia [...]r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. jednoznacznie wskazywało, że należałoby zbadać uprawnienia strony do zasiłku stałego, niezależnie od nazwy świadczenia, której strona użyła wnioskując o pomoc. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa i powtórzoną następnie w art. 77 § 1 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten winien rozpatrzyć wniosek Pana A. J. z dnia [...]r. (który wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w [...]w dniu [...]r.) i z urzędu rozważyć możliwość przyznania mu zasiłku stałego. Wcześniej organ winien ustalić, jaki był dochód strony w poszczególnych miesiącach okresu od dnia [...]r., tj. od miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku do dnia [...]r., tj. do dnia obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...]r. W tym celu należy m. in. przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy dotyczący badanego okresu. Kolegium wyjaśniło, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (a więc także utrudnianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...). Dodatkowo, w myśl art. 107 ust. 5 ustawy, pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję ostateczną podnosząc, że nie zgadza się z decyzją "w części nieprzyznania zasiłku stałego od [...]r. do dnia złożenia wniosku z datą [...]roku [...]w UMiG [...], ponieważ wcześniej nie przyjęła dokumentów w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w [...]r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej". Opisując trudności na jakie napotykował w złożeniu w Ośrodku dokumentów i uzyskaniu pomocy skarżący stwierdził, że Kierownik OPS w [...]doskonale wiedziała przed datą [...]r. jaki może on nabyć zasiłek i powinna była ukierunkować go do uzyskania zasiłku stałego. Zdaniem strony, zasiłek stały powinien być przyznany od [...]r., a więc od momentu złożenia dokumentów "ponieważ Ośrodki z tego powodu robią oszczędności bądź nie informuje o złożeniu jednocześnie wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i podania do Ośrodka Pomocy Społecznej". Skarżący wyraził pogląd, że w jego przypadku zasiłek stały powinien być przyznany tak jak w przypadku rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego ogłoszonego w Dz.U. z 30.10.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W świetle tej decyzji, spór w sprawie administracyjnej poddanej kontroli Sądu dotyczy prawa A. J. do zasiłku stałego oraz ewentualnej daty początkowej, od której świadczenie to powinno być przyznane w przypadku pozytywnego ustalenia tego prawa. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia sądu, na wstępie trzeba wyjaśnić, iż sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie przewiduje ostatecznego załatwienia przed sąd sprawy administracyjnej. W tym zakresie orzekają bowiem właściwe w sprawie organy administracji publicznej, a zatem w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza prawo, Sąd zobowiązany jest ją uchylić (lub w przypadku przewidzianym w ustawie stwierdzić jej nieważność). W skutek takiego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania administracyjnego i rozpatrywana jest ponownie, przy czym - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określonej jako p.p.s.a., - wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd nie może natomiast orzec merytorycznie za organ i na przykład przyznać świadczenie lub zmienić jego wysokość lub czasokres na jaki zostało przyznane. Nie wolno również Sądowi uchylić decyzji, która prawa nie narusza, w takim wypadku należy oddalić skargę. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że z jednej strony sądowi nie wolno wyjść poza granice przedmiotowo – podmiotowe sprawy administracyjnej rozpatrzonej zaskarżoną decyzją ostateczną, a z drugiej strony, że Sąd ma obowiązek dostrzec i uwzględnić na korzyść strony wszystkie dostrzeżone istotne naruszenia prawa, którymi obarczony jest zaskarżony akt, niezależnie od tego, czy były one podnoszone w skardze. Konsekwencją wyżej opisanej kontrolnej funkcji Sądu jest ograniczenie postępowania dowodowego dopuszczonego w postępowaniu sądowym. Stanowi o tym art. 106 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe uwagi co do sposobu procedowania i rozstrzygania przez sąd były niezbędne, bowiem z treści skargi oraz wyjaśnień i wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie sądowej, można było odnieść wrażenie, że skarżący oczekuje ostatecznego merytorycznego załatwienia sprawy przez Sąd. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że jej proceduralną podstawę stanowi art. 138 § 2 kpa. Zasadą, wynikającą z art. 15 kpa jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, z której wynika, że organ drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybiera postać decyzji o treści wskazanej w art. 138 § 1 kpa. Wydanie decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa jest swego rodzaju wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ponieważ nie stanowi ostatecznego zakończenia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, lecz przenosi je ponownie na etap postępowania organu pierwszej instancji. Wobec tego organ odwoławczy zobligowany jest do ścisłego przestrzegania warunków decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekając w terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy, wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...]wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. J. na bezczynność Burmistrza Gminy, odmówił skarżącemu prawa do zasiłku stałego od dnia [...]r. do dnia [...]r. stając na stanowisku, że w okresie tym A. J. nie składał w ogóle wniosku. Organ odwoławczy opierając się zebranym przez organ materiale dowodowym i treści odwołania doszedł do konkluzji, że "po otrzymaniu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w dniu [...]r. odwołujący się złożył w końcu ten wniosek w Urzędzie Miasta i Gminy w [...]" przy czym Kolegium zasadnie przyjęło, że w zaistniałej sytuacji procesowej wniosek strony, nie do końca zdającej sobie sprawę z nazwy świadczenia powinien być z urzędu rozpatrzony jako wniosek o zasiłek stały. Okoliczność, że wniosek A. J. opatrzony datą sporządzenia : [...]. i z datą wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w [...]:[...]. nie został rozpatrzony przez organ I instancji wykluczała możliwość podjęcia decyzji merytorycznej przez Kolegium, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja rozpatrywana pod względem legalności jej podstawy prawno – proceduralnej jest zgodna z prawem. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji co do daty, od której świadczenie powinno zostać przyznane. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego co do tej kwestii są chybione. W aktualnym stanie materiału dowodowego, nie ma dowodu na to, że A. J. złożył podanie do organu w terminie wcześniejszym niż przyjęło to Kolegium w zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zamiar złożenia podania nie jest równoznaczny z jego złożeniem. Stosownie do art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sposób tego doręczenia nie wymaga osobistej wizyty zainteresowanego w organie, wnioskodawca nie musi wręczać podania Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej lub innemu urzędnikowi. Zgodnie z art. 63 § 1 kpa "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu". Kodeks postępowania administracyjnego w art. 63 § 2 określa minimum elementów, jakie podanie powinno zawierać : wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Takie "inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych" zawierają w odniesieniu do wniosków przepisy ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 3 tej ustawy w zdaniu 1 stanowi, że "Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją". Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w [...]r. wielokrotnie składał w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]podania o pomoc i pomoc tą w różnych formach otrzymywał (decyzjami : z dnia [...]r. świadczenie pieniężne, na zakup posiłku lub żywności, z dnia [...]r. zasiłek celowy na koszty leków i leczenia, z [...]r. świadczenie przyznane na zakup posiłku lub żywności, [...]. zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków i leczenia, z [...]. zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych, z [...]. zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby, z [...]- zasiłek okresowy z powodu bezrobocia. Nie ma zatem powodów by sądzić, że skarżący nie orientował się co do obowiązku składania wraz z wnioskiem niezbędnej dokumentacji lub by nie był o tym pouczony. Przypomnieć jednak wypada, że jednym z materialnoprawnych warunków uzyskania prawa do zasiłku stałego, które spełnione muszą być łącznie, jest – jak stanowi to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – całkowita niezdolność do pracy. Z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]wynika, że skarżący wniosek do tego Zespołu złożył [...]., a posiedzenie Zespołu Orzekającego odbyło się [...]. Orzeczenie to wydano na okres do [...]., a ustalony mu w nim umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. W związku z treścią tego orzeczenia należy zauważyć, w kontekście wyżej cytowanego art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że uzyskanie przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...]. nie pozwala na uznanie za trafne twierdzeń skargi, że prawo do zasiłku stałego powinno być przyznane począwszy od [...]r. W tej bowiem dacie skarżący nie dysponował orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a zatem nawet hipotetycznie nie byłoby możliwe rozważenie złożenia wniosku w dniu [...]. wraz z wymaganą dokumentacją. Wymóg złożenia takiego dokumentu jak Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jeszcze raz podkreślić bowiem trzeba, że o dacie początkowej przyznanego świadczenia decyduje data złożenia wniosku wraz z wymaganą dokumentacją, jak stanowi to art. 106 ust. 3 ustawy. Wskazana w orzeczeniu data, od której istnieje orzeczony stopień niepełnosprawności nie stanowi podstawy do zmiany interpretacji art. 106 ust. 3. Wbrew wywodom skargi, odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć w sprawie zastosowania. Organy administracji publicznej – stosownie do wyrażonej w art. 6 zasady legalizmu, będącej zasadą ogólną postępowania administracyjnego, orzekają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że nie wolno im interpretować przepisów prawa w drodze analogii z wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w odniesieniu do innych przepisów. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.