II SA/Sz 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. E. w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że na dzień [...] r. osobiście prowadził gospodarstwo rolne, położone w Z. w gminie W. o powierzchni [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych oraz że nadal osobiście je prowadzi, przy czym na dzień złożenia oświadczenia powierzchnia tego gospodarstwa wynosić miała [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych - odmówił poświadczenia oświadczenia o powyższej treści. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z posiadaną ewidencją suma powierzchni ogółem, jak i użytków rolnych, będących własnością M. E. oraz jego żony na dzień [...] r. nie odpowiada powierzchni wskazanej w oświadczeniu oraz miejscu położenia gruntów (brak obrębu C.), co tym samym wyklucza możliwość poświadczenia przez organ wskazanej we wniosku powierzchni gruntów z rzeczywistą powierzchnią i położeniem działek. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. E. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez odmowę poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pomimo złożenia oświadczenia w tym przedmiocie i braku podstaw do stwierdzenia, że oświadczenie to nie jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Organowi I instancji zarzucił ponadto naruszenie przepisów: - art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania dowodowego wykraczającego poza ramy postępowania wyjaśniającego, określone w art. 218 § 2 k.p.a. pomimo, że organ posiadał informacje potwierdzające treść oświadczenia; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia go o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie mu zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak przesłuchania go i odebrania od niego wyjaśnień, jak również zaniechanie wezwania do przedstawienia dowodów w sprawie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217, art. 218 § 1, art. 219 k.p.a., w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., nr 64, poz. 803 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 i 2 k.p.a., art. 219 k.p.a. i wyjaśniło, że z akt postępowania wynika, że wnioskodawca zmierza do uzyskania zaświadczenia o treści wykorzystywanej do udziału w przetargach organizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, prowadzonych zgodnie z art. 29 ust. 3b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007, nr 231, poz. 1700 ze zm.). W toku powyższych postępowań oznaczone podmioty obowiązane są przedłożyć stosowne dokumenty, potwierdzające ich uprawnienia do uczestnictwa w takim przetargu. W szczególności, rolnicy indywidualni w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego zamierzający powiększyć gospodarstwo rodzinne, którzy w dniu wejścia w życie nowelizacji tej ustawy w dniu [...] r. byli rolnikami indywidualnymi zobowiązani są do złożenia między innymi oświadczenia o treści objętej wnioskiem strony. Wydanie powyższego zaświadczenia jest równoznaczne z potwierdzaniem przez wójta (burmistrza, Prezydenta Miasta), że z dostępnych mu dokumentów wynika, że wnioskodawca prowadził osobiście gospodarstwo przed dniem 4 grudnia 2011r. i aktualnie oraz że było to gospodarstwo o oznaczonej przez wnioskodawcę powierzchni w dniu wydania zaświadczenia i na dzień [...] r. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów wynika, że w dniu [...] r. M. E. był współwłaścicielem gruntów rolnych znajdujących się w obrębie Z., stanowiących działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie C., o czym świadczą wypisy z rejestru gruntów według stanu na dzień 3 grudnia 2011 r. znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] r., z którego wynika, że w tym dniu ANR Oddział Terenowy w S. sprzedała M. E. i P. O. G. – E. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha gruntów rolnych. Na podstawie powyższych dowodów organ stwierdził, że na dzień 3 grudnia 2011 r. powierzchnia gruntów należących do M. E. wynosiła [...] ha, w tym [...] ha gruntów położonych w obrębie Z. oraz [...] ha gruntów w obrębie C., przy czym brak jest innych dowodów na potwierdzenie, żeby powierzchnia ta była inna. Nieprawidłowo zatem, zdaniem organu, M. E. podał w oświadczeniu z dnia [...], że powierzchnia prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego w dniu 3 grudnia 2011 r. wynosiła [...] ha. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, zasadnym było odmówienie poświadczenia złożonego przez M. E. oświadczenia. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że ustalając powierzchnię gospodarstwa rolnego na dzień złożenia oświadczenia, tj. na dzień [...] r. powierzchnia gospodarstwa rolnego podana w oświadczeniu tj. [...] ha nie jest zgodna z powierzchnią wynikającą z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie. W dniu [...] r. Agencja Nieruchomości Rolnych wykonała bowiem prawo pierwokupu działek nr [...], położonych w obrębie Z., o czym świadczy treść aktu notarialnego, rep. A, Nr [...]. Jak wynika z wyjaśnień ANR Oddział Terenowy w S., prawo pierwokupu ww. działek wykonane zostało skutecznie przez ANR (pisma z ANR z dnia 30 marca 2016 r. i z dnia 14 września 2016 r.). Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że na dzień złożenia wniosku przez M. E. powierzchnia gruntów rolnych znajdujących się w jego posiadaniu nie wynosiła [...] ha, a jedynie [...] ha (działka [...]). W ocenie Kolegium, zasadnym było wydanie postanowienia odmawiającego poświadczenia oświadczenia o żądanej treści, albowiem podana w oświadczeniu wnioskodawcy powierzchnia gruntów rolnych była odmienna niż powierzchnia wynikająca ze zgromadzonych przez organ administracji dowodów. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że sam wnioskodawca nie przyczynił się do potwierdzenia powierzchni gruntów podanej w oświadczeniu, pomimo że postępowanie w sprawie prowadzone było od marca 2016 r. W sprawie wydane zostało postanowienie Burmistrza W. oraz postanowienie Kolegium z dnia [...] r., a wnioskodawca miał możliwość zapoznania z aktami sprawy - stosownie do art. 10 k.p.a. M. E. nie skorygował jednak oświadczenia, ani nie przedstawił dowodów potwierdzających powierzchnię gruntów podaną w oświadczeniu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przed Burmistrzem W. przeprowadzone zostało prawidłowo. W sytuacji bowiem kiedy wątpliwości budziła powierzchnia gruntów rolnych podana w oświadczeniu, wymagającym potwierdzenia, uzasadnione było przeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. M. E. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez odmowę poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pomimo złożenie przez niego oświadczenia w tym przedmiocie i braku podstaw do stwierdzenia, że oświadczenie to jest zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym; - art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoświadczenie ww. oświadczenia oraz wszczęcie postępowania dowodowego, wykraczającego poza ramy postępowania wyjaśniającego, określonego w art. 218 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy organ posiadał informacje potwierdzające treść złożonego oświadczenia; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 15, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, tj. zaniechania zawiadomienia go o zakończeniu postępowania w sprawie przez organ I instancji, uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i tym samym pozbawienie go możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych oraz przyjęcie za uwodnione okoliczności faktycznych, co do których skarżący jako strona postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się. M. E. podkreślił, że co prawda organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, ma prawo do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, jednakże ogranicza się ono do potwierdzenia treści dokumentów zgromadzonych już wcześniej przez dany organ. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest kompletowanie w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia. Treść zaświadczenia winna bowiem wynikać z posiadanych przez organ informacji wynikających z dokumentów, ewidencji, czy rejestrów. W konsekwencji możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a., nie może służyć tworzeniu na tym etapie podstawy do wystawienia zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że uchybienie proceduralne organu I instancji zostało przez organ odwoławczy konwalidowane, bowiem pismem z dnia 8 listopada 2016 r. skarżący został wezwany do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów i materiałów. M. E. z tej możliwości jednak nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis § 2 stanowi natomiast, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie skarżący domagał się poświadczenia przez Burmistrza W. złożonego przez niego w Urzędzie Miejskim w W., w dniu [...] r., oświadczenia o tym, że na dzień [...] r. osobiście prowadził gospodarstwo rolne położone w miejscowości Z. na terenie gminy W. w powiecie ł., w województwie [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha, oraz nadal osobiście je prowadzi, a według stanu na dzień złożenia oświadczenia, powierzchnia prowadzonego przez niego gospodarstwa uległa zmianie i obecnie wynosi [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha. Powyższe oświadczenie złożone zostało na druku zatytułowanym "oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego" – dotyczącym osoby spełniającej wymogi art. 7 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (art.7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego Dz.U. z 2003 r., nr 64, poz. 592 ze zm.). Skarżący domagał się potwierdzenia przez Burmistrza W. zgodności opisanego wyżej oświadczenia ze stanem faktycznym na dzień 3 grudnia 2011 r. oraz na dzień złożenia tego oświadczenia. Analiza przedłożonych Sądowi akt prowadzi do wniosku, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż wydanie takiego poświadczenia nie jest możliwe, skoro dane zawarte w oświadczeniu nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, bowiem wskazana w oświadczeniu powierzchnia gospodarstwa rolnego nie odpowiada powierzchni wynikającej z posiadanych przez organ dokumentów. Jednocześnie skarżący, pomimo zapoznania się z aktami sprawy oświadczenia tego nie sprostował. W tym miejscu wskazać należy, że – wbrew wywodom skarżącego, zgodnie z treścią art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie postępowanie takie zostało przeprowadzone i w oparciu o zgromadzone dokumenty organ stwierdził, że powierzchnia prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego na dzień [...] r wynosiła [...] ha, w tym [...] ha w obrębie Z. i [...] ha w obrębie C. Powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego, ustalona w oparciu o dokumenty nie odpowiada powierzchni wskazywanej przez niego w oświadczeniu, którego poświadczenia się domagał. Nie zasługiwał na uwzględnienie podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem w ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący i wnikliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, nie przekraczając przy tym ram zakreślonych art. 218 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił wywodów skarżącego dotyczących naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3227/14 (dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a." W niniejszej sprawie organ oparł się przede wszystkim na danych z ewidencji gruntów oraz informacjach uzyskanych od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, dotyczących powierzchni prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie prowadził postępowania dowodowego z naruszeniem art. 218 § 2 k.p.a., bowiem gromadzone przez niego informacje służyły wyłącznie potwierdzeniu stanu wynikającego z rejestrów. Skarżący zresztą ani w odwołaniu od postanowienia Burmistrza W., ani w skardze nie przytoczył żadnych okoliczności, ani nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnia prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego na dzień [...] r., jak również w dniu złożenia wniosku była inna, aniżeli ustalona przez organ. Zauważyć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a. strona postępowania posiada inicjatywę dowodową, a zatem – w przypadku posiadania dowodów, bądź informacji o dowodach, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinna wskazać organowi na ich istnienie, czego skarżący nie uczynił. Ani w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji, ani w skardze skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności ani informacji, które mogłyby wpłynąć na dokonaną ocenę prawną jego żądania. Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia procesowych uprawnień skarżącego, bowiem został on powiadomiony przez organ o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego również nie uczynił. Podsumowując, w ocenie Sądu organ nie naruszył przepisów wskazanych w skardze, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych przyczyn skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.