II SA/Sz 982/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. i M. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda postanowieniem A, utrzymał w mocy postanowienie Starosty B, którym organ I instancji podjął, na wniosek E. K.-M., zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę drewnianego budynku letniskowego na działce nr [...] w C. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że Burmistrz Gminy G. w dniu [...] wydał decyzję C o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego letniskowego, parterowego na działce nr [...] w C. Decyzją D zmienił przedmiotową decyzję w zakresie zapisu dotyczącego formy zabudowy. Następnie decyzją zmienił decyzję w zakresie zapisu określającego rodzaj budynku i dotyczącego infrastruktury technicznej i komunikacji. Dnia [...] decyzją E uchylono decyzję F. W dniu 27 czerwca 2006 r. E. K.-M. wystąpiła do Starostwa z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku drewnianego letniskowego na działce nr [...] w C., dołączając do przedmiotowego wniosku decyzję C o warunkach zabudowy. Natomiast w dniu 8 stycznia 2007 r. A. i M. T. oraz M. G. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Burmistrza Gminy G. C o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego letniskowego na działce nr [...] w C. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem G, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonego przez Burmistrza Gminy G. Burmistrz Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku A. i M. T. oraz M. G., decyzją H odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji C o warunkach zabudowy, uzasadniając to okolicznością, iż decyzja E uchylająca decyzję F równocześnie uchyliła pierwotną decyzję C o warunkach zabudowy. W podsumowaniu przedmiotowej decyzji stwierdzono, że uchylenie decyzji, która stanowiła integralną część decyzji nr [...] spowodowało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zatem jeżeli w obrocie prawnym nie znajduje się ważna decyzja o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji, wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] uznać należy jako bezprzedmiotowe. Od ww. decyzji Burmistrza Gminy G. żadna ze stron odwołania nie wniosła i stała się ona ostateczna. Wobec powyższego dnia 1 marca 2007 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o podjęcie zawieszonego przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Postanowieniem B Starosta podjął postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę drewnianego budynku na terenie działki nr [...] w C. w uzasadnieniu wskazując, iż wobec rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Na wyżej wymienione postanowienie zażalenie wnieśli A. i M. T. oraz M. G., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, zobowiązanie inwestora o załączenie do akt sprawy aktualnych warunków zabudowy oraz o wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda, po zapoznaniu się z aktami sprawy, podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, słusznie przyjął, iż w zawieszonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Zatem, zgodnie z wnioskiem inwestora, należało podjąć postępowanie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia stwierdził, iż organ I instancji zasadnie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym było wyjaśnienie, czy decyzja C o warunkach zabudowy została ostatecznie załatwiona. Wydanie przez Burmistrza Gminy G. decyzji H odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zdaniem organu II instancji, stanowiło rozstrzygnięcie zagadnienie wstępnego, a co za tym idzie spowodowało ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania. Przyjąć zatem, należało, iż Starosta słusznie działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i M. T. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień jako naruszających prawo. Wskazanym postanowieniom zarzucili, iż zostały wydane w celu obejścia prawa oraz z naruszeniem uzasadnionego interesu stron oraz zasad postępowania administracyjnego. Strona skarżąca zasadniczo podtrzymała argumenty zawarte uprzednio w zażaleniu od postanowienia Starosty, sprowadzające się głównie do wykazania, iż wstrzymanie rozpatrywania decyzji w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jest uzasadnione wadliwością postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności dotyczy to faktu naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego poprzez nie dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wszystkich stron, co narusza słuszny interes strony w postaci prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący podnosili, iż decyzja o warunkach zabudowy oraz dokumentacja projektowa wymaga zmian z względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz nadmiernego zacienienia sąsiednich obiektów rekreacyjnych. Skarżący w uzasadnieniu wskazywali również, iż ochrona ich praw możliwa jest tylko w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na to, iż od decyzji o warunkach zabudowy nie odwołali się sądząc, że jest dla nich korzystna, tym samym decyzja stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc jej ostateczne rozstrzygnięcie stanowi przeszkodę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, warunkuje wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem ostateczne rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. W związku z faktem złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji C o warunkach zabudowy, zasadnym było w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Wydanie natomiast decyzji H o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, spowodowało ustąpienie przesłanki zawieszenia postępowania w postaci rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Słusznie zatem Wojewoda przyjął, iż wydanie przez Burmistrza Gminy G. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, czyli rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest podstawą do podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie § 2 cytowanego powyżej przepisu. Na etapie wydawania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania organ I, jak II instancji nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a co za tym idzie merytorycznego badania zgodności przedłożonego projektu m. in. z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja przepisu art. 97 k.p.a. wskazuje, iż organ wydający postanowienie o podjęciu postępowania jest uprawniony jedynie do stwierdzenia faktu ustąpienia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Kompetencje organu administracji są więc ograniczone, tym bardziej, iż uprawnienia do rozstrzygania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy przysługują innemu organowi. W razie stwierdzenia, że przesłanka zawieszenia ustąpiła organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę podejmuje z urzędu lub na wniosek stron postępowanie administracyjne. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest władny do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednym z warunków stanowiących podstawę do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero, zatem na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy może dojść do stwierdzenia naruszeń i niezgodności przedłożonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, czy też powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Po ujawnieniu takich nieprawidłowości organ nakłada obowiązek ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można więc w niniejszej sprawie podzielić zarzutu skargi, że organ I instancji wydając postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania przekroczył w tej sytuacji kompetencje określone w art. 97 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Starosta wydając przedmiotowe postanowienie, zdaniem Sądu, nie naruszył również zasad postępowania administracyjnego, ani słusznego interesu stron. Postanowienie organu wydane zostało na podstawie i w granicach prawa, a nie w celu obejścia przepisów powszechnie obowiązującego prawa w szczególności przepisu art. 97 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1570 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznych rozstrzygnięć polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego na dzień orzekania przez te organy. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd takie rozstrzygnięcie eliminuje z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powoływanie się zatem przez Skarżących na okoliczności dotyczące i związane ściśle z postępowaniem w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie były one przedmiotem postanowienia o podjęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i elementem rozstrzygnięcia organu administracji tak pierwszej jak i drugiej instancji nie może być podstawą orzekania przez Sąd. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody jak i poprzedzające je postanowienie Starosty nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec należało o oddaleniu skargi.