II SA/Sz 985/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Ś., pismem z dnia [...] r., poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie dwóch garaży murowanych, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. P. w Ś., na zakład usług szklarskich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. , w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , nakazał A. G. przedłożenie w terminie do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej o zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie dwóch boksów garażowych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. P. w Ś., z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi wraz z oceną określającą przydatność obiektu do użytkowania jako budynek usługowy - warsztat usług szklarskich oraz wykazem robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i przynależne do właściwego samorządu zawodowego. Na powyższe postanowienie A. g. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił organowi powiatowemu: błędne zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, twierdząc, że nie dokonywał żadnych robót budowlanych, o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu. Zarzucił też tworzenie fałszywych dowodów i zatajanie dowodów jego niewinności. Skarżący podnosi, że nie wykonywał żadnych robót budowlanych, przejął przedmiotowe boksy (garaże) w [...] r. po śmierci ojca J. G. Przechowuje w nich jedynie narzędzia do pracy i tafle szklane, o czym doskonale wie Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Ś., dla którego skarżący świadczył usługi szklarskie. Usługi te skarżący świadczy obecnie osobom fizycznym i innym w ramach swojej działalności gospodarczej. Wykonuje je u zamawiającego w domu lub w firmie. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji, po otrzymaniu pisma Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Ś., informującego o samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie dwóch garaży murowanych na zakład usług szklarskich, przeprowadził w dniach [...] r. i [...] r. oględziny nieruchomości nr [...] przy ul. P. w Ś. i ustalił, iż znajdujące się na ww. działce dwa boksy garażowe są wykorzystywane jako punkt usług szklarskich z usługami wykonywanymi u klienta. W pierwszym boksie brama garażowa stalowa została zamieniona na bramę garażową roletową, za którą wstawiono okno wystawowe z drzwiami wejściowymi o szerokości [...] cm, zamocowane na konstrukcji drewnianej śrubami do ścian. Pomiędzy boksami zlikwidowano, na odcinku [...] m, ściankę rozdzielającą boksy, w miejsce usuniętego odcinka ściany wstawiono podciąg z kształtownika stalowego. A. G. wyjaśnił do protokołu, że zakład usług szklarskich istnieje od [...] lat, tj. od około [...] r., a powstał by świadczyć usługi szklarskie dla ZGM Ś. Ówczesny dyrektor ZGM akceptował zmianę sposobu użytkowania i nie wymagał uregulowania prawnego co do sposobu użytkowania pomieszczeń. Ponadto organ odwoławczy podał, że organ I instancji ustalił, iż przedmiotowe boksy garażowe (zestaw 3 boksów) zostały wybudowane na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Miasta Ś. z dnia [...] r., o pozwoleniu na budowę. Budowa została zakończona w [...] r. Obecny użytkownik boksów nr [...], A. G., dysponuje nimi na podstawie umów najmu z dnia [...] r. i [...] r., w których boksy określono mianem garaży. A. G. jest od dnia [...] r. zarejestrowany w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta Ś. jako przedsiębiorca, z przedmiotem działalności: szklenie; miejsce wykonywania działalności: Ś., ul. H. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organom obu instancji: 1) naruszenie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe stosowanie, a w szczególności nie ustalenie stanu faktycznego związanego z charakterem zajmowanych przez siebie garaży, rzutujące na stosowanie prawa budowlanego w czasie; 2) naruszenie wobec strony skarżącej praw ekonomicznych człowieka i obywatela z art. 30 Konstytucji RP i konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego przez ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę i wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 392/10, uchylił postanowienia obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje warunki jego zastosowania, tj. zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych lub wykonanych robót budowlanych. Natomiast zaskarżone postanowienie opisuje na czym polegały roboty budowlane w boksach garażowych, jednakże organ nie uzasadnił swych wątpliwości w tym zakresie i nie wykazał, iż ich usunięcie wymaga specjalistycznej ekspertyzy. Użyte w postanowieniu określenie "w związku ze znacznym upływem czasu od wykonania samowolnych robót" nie jest wystarczające i nie uzasadnia zastosowania powyższego przepisu przez organ nadzoru budowlanego bez wskazania dodatkowych przesłanek uzasadniających wątpliwości w tym zakresie. Sąd wskazał również, że zaskarżone postanowienie, nade wszystko, wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, 8 i art. 77 § 1 K.p.a., tj. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy do nich między innymi określenie okresu wykonania robót budowlanych oraz ustalenie inwestora. Organ nie wskazał żadnych okoliczności ani ustaleń oraz dowodów, z których wynikałoby, iż skarżący był samowolnym inwestorem. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], zobowiązał Gminę Miasto Ś. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Ś. do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej o zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie dwóch boksów garażowych położonych na nieruchomości nr ew. gruntu [...] obręb [...] w Ś., z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi wraz z oceną określającą przydatność obiektu do użytkowania jako budynek usługowy - warsztat usług szklarskich oraz wykazem robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i przynależne do właściwego samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, miedzy innymi, że "z uwagi na brak strony inwestora" w prowadzonym postępowaniu, zobowiązanym do przedłożenia ekspertyzy jest jednocześnie właściciel i zarządca obiektu, tj. Gmina Miasto Ś. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli A. G. oraz Gmina Miasto Ś. - Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Ś. A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie przepisu art. 81c ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przez błędna wykładnię i niewłaściwe stosowanie, a także złamanie art. 7, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, poprzez naruszenie zasady praworządności oraz dyskryminację gospodarczą i polityczną. Gmina Miasto Ś. - Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Ś. wniosła o zmianę postanowienia i nałożenie obowiązku na użytkownika obiektu i inwestora – A. G. W uzasadnieniu zażalenia argumentowała, że wbrew stanowisku organu powiatowego, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż inwestorem dokonanych w boksach garażowych zmian był obecny ich użytkownik – A. G., który oświadczył, że prowadzi w nich warsztat usług szklarskich od około [...] r., co stoi w wyraźnej sprzeczności z zapisami w ewidencji działalności gospodarczej. Z zapisów tych wynika bowiem, że a. G. od [...] r. prowadził zakład usług szklarskich w Ś. przy ul. P., a dopiero w [...] r. przeniósł go na ul. H. Koresponduje to z faktem, że jeden z użytkowanych przez niego obecnie garaży został przez A. G. przejęty właśnie w [...] r. po tym, jak garaż ten opuścił inny użytkownik, którym wbrew twierdzeniom A. G. nie był jego ojciec J. G. (zmarły w [...] r.), a Z. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, na wstępie, opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podał, że ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. uznał, iż na podstawie zebranych dokumentów nie można ustalić inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą układu konstrukcyjnego obiektu, bez projektu sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz bez nadzoru osób do tego uprawnionych powoduje naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, tj. spełnienia warunku zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji obiektu. Wykonanie robót budowlanych tzw. systemem gospodarczym nie daje gwarancji zapewnienia właściwej jakości robót budowlanych, tym samym narusza przepis art. 5 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego, tj. zapewnienia możliwości utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym. Zmiana sposobu użytkowania z funkcji garażowej na funkcję usługową wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych oraz przeciwpożarowych. Zmiana sposobu użytkowania obiektu dokonana w warunkach samowoli budowlanej narusza spełnienie wymogu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, d, f oraz pkt 5 prawa budowlanego, tj. zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego dla obiektu i obiektów sąsiadujących, odpowiedniej izolacyjności przegród, zapewnienia niezbędnych warunków zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz zapewnienia właściwych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy w powstałym miejscu pracy, jakim jest warsztat usług stolarskich. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące postępowanie w sprawach samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy uzasadnił w swoim postanowieniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i użytych materiałów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał również, że żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, tj. po przedłożeniu dokumentów i przeanalizowaniu ich przez organ powiatowy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ może zbadać, czy przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi techniczne dotyczące tego typu obiektów i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy. A. G. ponownie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1. "naruszenie art. 81c ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie przez to, że strona skarżąca nie była uczestnikiem procesu budowlanego o jakim mowa w zaskarżonym orzeczeniu z dalszym zarzutem, że powołanie się organu II instancji na przepisy z Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 216 nie istnieją również przez to, że te normy prawne zostały włączone pod jednolity tekst wskazany przez organ II instancji do Dz. U. z 2010 r. Nr 243 , poz.1623 ze zm. i skarżący nie może się odnieść do nowej numeracji artykułów jednolitego tekstu Dz. U. z 2010 r., a także zwrot w petitum: "oraz art.51 ust. 7" nie wiadomo jakiej ustawy, skoro organ II instancji ma takie skróty myślowe; 2. naruszenie zasady res iudicata wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2010r. (sygn. akt: II SA/Sz 392/10) przez to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnął także kwestię, że skarżący nie był uczestnikiem procesu budowlanego, co wyklucza także ocenę jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych z art. 81c ust. 2 i z odesłania do ust. 1 wskazywanej ustawy prawo budowlane z jednolitego tekstu z 2010 r., co czyni zarzut organu oczywiście bezpodstawnym; 3. rażące naruszenie przez organy - II i I instancji art. 7 , art. 8 i art. 87 ust. 1, art. 30, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 41 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez stosowanie od lat wobec skarżącego, dyskryminacji politycznej, społecznej oraz gospodarczej także przez rozpowszechnianie orzeczenia organu II instancji osobom nieuprawnionym wymienionym w rozdzielniku bez podstawy prawnej." Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia organu II i I instancji przez ich uchylenie i oddalenie zaskarżonych postanowień. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W dniu rozprawy do Sądu złożone zostało pismo A. G. z dnia [...] r. zawierające wniosek o wyznaczenie innego terminu rozprawy - w związku z ciężką przewlekłą chorobą i przebywaniem w szpitalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p..s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku o wyznaczenie innego terminu rozprawy, ponieważ po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd nie powziął żadnych wątpliwości, które mogłyby być wyjaśnione przez skarżącego. Nadto należy wskazać, że uczestnictwo w rozprawie nie jest obowiązkowe, a skarżący nie wskazał terminu, kiedy mógłby w niej uczestniczyć. Następnie wskazać należy na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego Naruszenie przez organy administracyjne postanowień powołanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia skargi - uchylenia zaskarżonego aktu. W wyroku z dnia 8 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8 i art. 77 § 1 K.p.a., tj. bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy. Należy do nich m.in. określenie okresu wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz ustalenia inwestora. Mimo takich wskazań organ I instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, ponownie wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Tyle, że tym razem do przedłożenia ekspertyzy zobowiązał właściciela obiektu, z uwagi, jak podano w uzasadnieniu, "na brak strony inwestora" w prowadzonym postępowaniu. Takie działanie, a w przedmiotowej sprawie właściwie zaniechanie, organów nadzoru budowlanego narusza przytoczony powyżej przepis art. 153 P.p.s.a. i powoduje konieczność uchylenia wydanych postanowień. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz technicznych, nie oznacza zarzucania stronie naruszenia tego przepisu. Jedynie organ nadzoru budowlanego może naruszyć rzeczony przepis, poprzez jego nieuzasadnione lub niewłaściwe zastosowanie. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasady res iudicata. Wbrew twierdzeniu skarżącego, w wyroku z dnia 8 września 2010 r., Sąd wcale nie rozstrzygnął kwestii czy skarżący był, czy też nie uczestnikiem procesu budowlanego. Sąd stwierdził jedynie, że organy nie wskazały żadnych dowodów, które potwierdzałyby popełnienie przez skarżącego samowoli budowlanej. Z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 8 września 2010 r. jednoznacznie wynika, że ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie kto był inwestorem i kiedy wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania dwóch boksów garażowych na zakład usług szklarskich. Reasumując, w ocenie Sądu, w tej sprawie organy, nie wyjaśniając przesłanek, jakimi kierowały się w wydaniu postanowień, naruszyły przepis art. 153 P.p.s.a. oraz ponownie przepisy procedury administracyjnej, tj. przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Brak wyjaśnienia podniesionych okoliczności spowodował również naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy. Z tych powodów Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.