II SA/Sz 986/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17, art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – odmówił przyznania Z. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a zatem wnioskodawcy, mimo że jest jedynym opiekunem chorej żony świadczenie to nie przysługuje. Ponadto organ ustalił, że decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał Z. Ł. świadczenie pielęgnacyjne na matkę od dnia [...] r. na stałe. Nie zgadzając się z powyższą decyzją i uważając ją za krzywdzącą Z. Ł. wniósł odwołanie podnosząc, że ze względu na stan zdrowia żony i matki musiał zrezygnować z pracy, otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną przynajmniej częściowo zrekompensowałoby mu brak dochodu z pracy. Odwołujący się podniósł również zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu w zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże wskazał, że nie może to prowadzić do uwzględnienia odwołania. Przyczyną nieuwzględnienia odwołania był bowiem fakt przyznania stronie, wcześniejszą decyzją, świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką. Nie kwestionując wywodów odwołania dotyczących trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej strony, Kolegium wyjaśniło, że gdyby Z. Ł. ubiegał się wyłącznie o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną i nie miał już przyznanego tego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, to wówczas prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dawałaby podstawę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Z. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną żoną D. Ł. Zdaniem skarżącego, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną uzasadniona faktem, że pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa określa na kogo przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, nie zastrzega natomiast, że osobie rezygnującej z pracy zawodowej przysługuje tylko jedno świadczenie. W związku z tym organ I instancji rozstrzygając sprawę, mimo utrwalonego orzecznictwa sądów naruszył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że nie przysługuje mu dodatek pielęgnacyjny na żonę. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że gdyby nie pobierał świadczenia na matkę, to miałby prawo do świadczenia na żonę. Powyższe, w ocenie skarżącego, jest dowodem, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał dowolnego rozstrzygnięcia. Poza tym skarżący powołał się na opisany w odwołaniu stan faktyczny dotyczący jego sytuacji materialnej i rodzinnej wywodząc, że jest mu bardzo trudno zaspokoić podstawowe potrzeby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, wobec zamieszczenia w skardze wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w administracyjnym toku instancji i nie rozstrzyga spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez między innymi kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dlatego stwierdzenie w toku tej kontroli, że zaskarżona decyzja posiada istotne wady prawne (narusza istotnie prawo materialne lub narusza prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź dotknięta jest wadą nieważności) prowadzi do uchylenia przez sąd takiej decyzji lub do stwierdzenia jej nieważności, co zawsze pociąga za sobą powrót sprawy na etap postępowania administracyjnego, gdy zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem sąd skargę oddala. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej wykazała, ze akt ten prawa nie narusza. Nie negując bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, w jakiej znalazł się skarżący należy zauważyć, że będące przedmiotem sporu świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru uznaniowego, a zatem ustawodawca nie pozostawił organom właściwym do orzekania w tym przedmiocie jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. W toku rozstrzygania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego organ jest zatem zobligowany stosować ściśle przesłanki materialnoprawne określone w ustawie. Z tej przyczyny, okoliczności dotyczące szczególnie trudnej- jak stwierdziło to Kolegium – sytuacji rodzinnej strony nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie prawnej ustalonych faktów, skoro obowiązek ich uwzględnienia nie wynika z przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji. W świetle zaś ustaleń organów orzekających obu instancji i nie kwestionowanych w tym zakresie przez skarżącego, bezsporne jest, że skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji uzyskał już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym, niż żona, członkiem rodziny tj. nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja w tym przedmiocie zapadła, jak ustaliły organy i co znajduje oparcie w materiale zawartym w aktach administracyjnych, w dniu [...]r. Z ustaleń zaskarżonej decyzji, jak też z twierdzeń strony zawartych w odwołaniu i w skardze nie wynika aby skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Tak więc w dniu [...] r. stanowiącym datę zaskarżonej decyzji SKO, decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego funkcjonowała w obrocie prawnym - zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - jako decyzja ostateczna. W konsekwencji należało rozważyć, czy na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszczalne jest kumulowanie świadczeń pielęgnacyjnych i do tego zagadnienie sprowadza się w istocie spór w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stanęło na stanowisku, że kumulacja taka nie jest możliwa, skoro - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – jako jedyną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyjęło fakt uzyskania przez wnioskodawcę wcześniejszą decyzją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący, który uważa, że skoro ustawa wskazuje "na kogo może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne" i wyraźnie nie wyłącza możliwości uzyskania więcej niż jednego świadczenia pielęgnacyjnego, to odmowa przyznania świadczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydana została z naruszeniem prawa materialnego. Zdaniem sądu, w sporze tym przyznać trzeba rację organowi odwoławczemu. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na gramatyczne ujęcie zakresu przedmiotowego ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mianowicie w art. 2 pkt 2 ustawodawca wskazał świadczenia opiekuńcze do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Użycie liczby pojedynczej stanowi wskazówkę interpretacyjną, że chodzi w tym wypadku o takie świadczenia opiekuńcze, które nie mogą być kumulowane. Po drugie, czego nie dostrzega skarżący, ustawowe określenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ogranicza się do stwierdzenia, że jest to świadczenie przysługujące w celu sprawowania opieki nad osobą spełniającą wskazane w ustawie warunki. Ustawa w pierwszym zdaniu art. 17 ust. 1 określa, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przysługuje wskazanym w dalszej części tego przepisu podmiotom, "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobami wymienionym w tym przepisie. Tak więc tytułem uprawniającym do ubiegania się o przyznanie świadczenia jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co – w ocenie sądu – prowadzi do zaakceptowania wykładni, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji. Jeśli bowiem wnioskodawca nie podjął zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub będąc zatrudnionym albo wykonując inna pracę zarobkową z pracy tej zrezygnował w celu opiekowania się osobą spełniającą warunki wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy i uzyskał z tego tytułu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to oczywiste jest, że w okresie pobierania tego świadczenia nie może powoływać się na tytuł jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ tytuł ten już skonsumował poprzez wydanie wcześniejszej decyzji. Kolejnym argumentem świadczącym o trafności zaskarżonej decyzji jest redakcja art. 17 ust. 5 ustawy, w którym ustawodawca zawarł okoliczności wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Między innymi z pkt 4 tego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuję, gdy osoba w rodzinie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie, co wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było zawężenie prawa do jednego świadczenia pielęgnacyjnego w obrębie jednej rodziny. Zasadą jest, że jedno świadczenie pielęgnacyjne przypada na jedną rodzinę, gdyż celem tego świadczenia jest wyrównanie uszczerbku w dochodzie rodziny (podobnie: R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wyd. Gaskor Sp. z o.o. str.202). Z powyższych względów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.