II SA/Sz 987/04

Dnia 17 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] r. R. M. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznano R. M. zasiłek rodzinny ([...] zł ) i dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ([...] zł) dla syna D. P.. Od decyzji tej odwołała się R. M.. Skarżąca podniosła, iż do dnia [...] r. pobierała zasiłek wychowawczy z ZUS z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zasiłek ten pobierała w wysokości [...] zł z tytułu samotnego wychowywania dziecka. We wniosku z dnia [...] r. starała się o zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ale wniosek jej został odrzucony chociaż nadal ma tytuł samotnej matki, ponieważ jest osobą stanu wolnego. Osoba przyjmująca dokumenty i rozpatrująca jej wniosek nie oparła się na przedłożonych przez nią dokumentach lecz na pomówieniach osób trzecich. Została zmuszona do dostarczenia zaświadczenia o dochodach ojca dziecka oraz wpisania go jako osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym. Wprowadzono ją tym samym w błąd, a jej wniosek o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka został odrzucony mimo, że nie jest związana z ojcem dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, iż R.M. we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, złożonym w dniu [...] r. oświadczyła, że w skład jej rodziny wchodzą oprócz syna D. P. także ojciec dziecka – P. P.. Oświadczyła ponadto, iż jest panną. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz.2255 z późn.zm. ) samotne wychowywanie dziecka oznacza wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nabywa osoba spełniająca łącznie te warunki czyli, że równocześnie nie pozostaje w związku małżeńskim i nie wychowuje dziecka wspólnie z ojcem lub matką dziecka. Osoba, która spełnia ww. warunki nabywa prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, po złożeniu stosownego wniosku, a w przedmiotowej sprawie odwołująca się w złożonym wniosku potwierdziła okoliczności będące podstawą wydania decyzji. Powyższa decyzja została przez R. M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art.138 § 1 pkt 1 oraz art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy winien także stosować zasadę prawdy obiektywnej (art.7 Kpa ) i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] r. objęła zasiłek rodzinny i dodatki do niego. W związku z powyższym organ I instancji w swojej decyzji przyznającej zasiłek rodzinny dla syna D. oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego winien orzec również o prawie do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tymczasem decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. Wydana więc została z rażącym naruszeniem art.104 § 2 Kpa, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości. Zatem organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji również naruszył prawo. Skoro zaś decyzja pierwszoinstancyjna nie zawierała w ogóle rozstrzygnięcia co do prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, to organ odwoławczy rozstrzygając w swojej decyzji o braku prawa do tego dodatku, nie mógł jednocześnie utrzymać w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w części I punkt 3 formularza wniosku imię i nazwisko P.P. nie zostało wpisane przez wnioskodawczynię, podobnie jak skreślenia we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego albo istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy lub też przesłanek nieważności postępowania. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznano R. M. zasiłek rodzinny ([...] zł) i dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ([...] zł) na syna D. P., choć wnioskiem z dnia [...] r. R. M. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz samotnego wychowywania dziecka. Skarżąca uważa, że należy jej się dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i po przyznaniu jej przez organ I instancji zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, chęć uzyskania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka była podstawą odwołania się od tej decyzji. Rozpatrując odwołanie organ II instancji orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, natomiast w uzasadnieniu odniósł się wyłącznie do kwestii dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Tym samym organ naruszył w sposób rażący obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art.15 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjną decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, jak i nie może rozszerzać zakresu sprawy. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji był zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia poprzez poszerzenie jej zakresu o rozstrzygnięcie kwestii prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, co nie stanowiło przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że hipotezą przepisu art.156 § 1 pkt 1 Kpa objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej, a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej lecz także, jak w rozpoznawanej sprawie, właściwości instancyjnej. Tak więc w sytuacji, gdy organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji rozstrzygającej sprawę zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, rozpoznał sprawę prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji winien uzyskać jednoznaczne oświadczenie R. M. o jakie świadczenia ubiegała się w swoim wniosku, czy w odwołaniu kwestionuje ona przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czy też faktycznie wnosi o rozpatrzenie w odrębnym postępowaniu sprawy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. i dalsze postępowanie prowadzić zgodnie z wolą strony oraz wskazówkami zawartymi w niniejszym wyroku. Dodać należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] r. ( data wpływu do Sądu) w przedmiocie cofnięcia skargi nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z art.60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ):" Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności." W niniejszej sprawie umorzenie postępowania sądowego z powodu cofnięcia skargi spowodowałoby utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności, stąd Sąd uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) orzeczono, jak w sentencji. Równocześnie na podstawie art.152 ww. ustawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.