II SA/Sz 988/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi O. S. – L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej O. S. – L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku A.D. działającego w imieniu Spółki A., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej operatora nr [...] tj. wieży wolnostojącej o wysokości n.p.t. wraz z instalacją anten na wysokości m n.p.t. w ilości sztuk, w tym trzy anteny w paśmie o mocy izotropowej W i anteny w paśmie o mocy izotropowej; radioliniowych na wysokości m n.p.t. w ilości sztuk w paśmie; posadowienie urządzeń nadawczo-odbiorczych i transmisyjnych u podstawy masztu wraz z linią zasilającą o powierzchni ok., na działce nr [...] i na części działki nr [...]. W dalszej części decyzji organ opisał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła O. S.-L. reprezentowana przez Z.S. oraz K.Ś. O.S.-L. kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 33 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 i 2 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, wszczęcie i prowadzenie postępowania z wniosku osoby nieuprawnionej, nieuwzględnienie zgłoszonych sprzeciwów, odstąpienie od realizacji postanowień wynikających z wezwania z dnia 7 lipca 2011 r., nienależyte wykonanie analizy bez wizji lokalnej i wykonania pomiarów, nieuwzględnienie już istniejącej na działce nr [...] stacji bazowej w miejscowości, przez co nie wzięto pod uwagę łącznej ilości anten i sumy promieniowania. Natomiast K.Ś. , podniósł, że zawarte w decyzji stwierdzenie, że inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska jest nieprawdziwe, ponieważ pole elektromagnetyczne może oddziaływać i to znacząco na ludzi i zwierzęta, a tym samym powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku rozpoznania opisanych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem ustawodawca założył, że to plany miejscowe powinny decydować o sposobie zagospodarowania terenów, dlatego tam, gdzie planów nie opracowano, ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty, odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium nie stwierdziło żadnych uchybień proceduralnych, które miałyby istotny wpływ na postępowanie, ponieważ zostało ono przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą, wynikającą przede wszystkim z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostęp do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezzasadny w ocenie organu jest również zarzut, że sporna inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca przedłożył dokumentację techniczną dotyczącą kwalifikacji przedsięwzięć zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., nadto w związku z protestami mieszkańców organ I instancji zlecił dokonanie oceny prawdziwości i rzetelności złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji Z.U.T. Ocenę taką wykonał W.L., który pozytywnie ocenił przedmiotową inwestycję. W podsumowaniu opinii stwierdzono, że stacja bazowa telefonii komórkowej poza wytworzeniem emisji pola elektromagnetycznego promieniowanego w powietrze nie oddziaływuje w żaden inny sposób na środowisko i otoczenie. Nie wpływa na zwierzęta, rośliny, wodę i ziemię. Nie wytwarza pyłów i gazów. Jedynym niekorzystnym oddziaływaniem jest oddziaływanie na krajobraz. W przedstawionym przez inwestora wariancie brak jest ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na terenie okolicznych posesji. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie zebrano dostateczny materiał dowodowy a projekt decyzji uzgodniono ze wszystkimi właściwymi organami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. S.-L. reprezentowana przez pełnomocnika Z. S. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 28, 32, 33 § 3, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, pominięcie istotnych elementów istniejącego stanu faktycznego, podaniu niejasnych podstaw prawnych decyzji. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przez wydanie decyzji nie uwzględniającej całości materiału dowodowego a w efekcie naruszenie przepisów art. 50, 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu odwołanie zawierało sprecyzowane i uzasadnione zarzuty, a wszystkie dowody na ich poparcie zawarte są w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej, to organ odwoławczy poprzestał jedynie na zacytowaniu treści przepisów ustaw bez powiązania z zarzutami odwołania bądź istniejącym stanem faktycznym. Mimo, że Kolegium powołało przepis art. 138 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w części merytorycznej uzasadnienia w ogóle się do nich nie odniosło. Dotyczy to zwłaszcza zarzutów niezłożenia poprawnego co do treści i formy wniosku; niekompletności i niespójności merytorycznej dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, w tym mapy nie spełniającej wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; braku w aktach sprawy dokumentów przywoływanych w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, działania bez umocowania osób reprezentujących wnioskodawcę, odstąpienia od realizacji postanowień wynikających z wezwania z dnia 7 lipca 2011 r. ; naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; błędnej oceny dawki promieniowania. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – w tym zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów państwa. Osoby występujące w imieniu wnioskodawcy nie wykazały w toku postępowania ani własnego interesu prawnego ani właściwego umocowania. Powyższa okoliczność stanowi istotne utrudnienie dla innych uczestników postępowania, ponieważ uniemożliwia uzyskanie pełnej informacji oraz dokonanie rzetelnej oceny własnego interesu uczestników będącego przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy odnosząc się do powyższych zarzutów poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą. Mimo że organ stwierdził brak potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, to nie wydał podlegającego zaskarżeniu postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, naruszając w ten sposób przepisy i interesy innych niż wnioskodawca uczestników postępowania. Natomiast organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii. W dalszej części skargi skarżąca zaznaczyła, że to nie uczestnicy postępowania mają wykazywać negatywne oddziaływanie inwestycji na obszary objęte programem, lecz wnioskodawca w przedłożonej dokumentacji ma taki wpływ wykluczyć. Pomimo, że w odwołaniu wskazała ona szereg uchybień procedury ustalania szkodliwości inwestycji, to Kolegium całkowicie je pominęło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium wskazało, że są nieuzasadnione, tym bardziej, że skarżąca nie wykazała, na czym ich naruszenie miałoby polegać i w istotny sposób wpływać na wynik sprawy. Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ponieważ przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem dnia 29 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na stwierdzenie zgonu uczestników postępowania: W. Ś. oraz G.Ś. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia postępowania postanowieniem dnia 6 września 2013 r. podjęte zostało postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadnia uwzględnienie skargi, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym obecnie do sądu aktem było ustalenie warunków lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało na wniosek inwestora tj. Spółki A., reprezentowanej przez pełnomocnika A. D. W ocenie Sądu, zakwalifikowanie tej inwestycji jako inwestycji celu publicznego było jak najbardziej prawidłowe, co – sądząc po braku odnośnego zarzutu - nawet skarżąca przyjęła do wiadomości, mimo że w odwołaniu tę kwalifikację jeszcze kwestionowała. Zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 50 i następnych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Dla terenu objętego wnioskiem inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd wydanie decyzji lokalizacyjnej uznać trzeba, co do zasady, za zgodne z prawem. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta prawa nie narusza. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o wydanie takiej decyzji jest w pierwszej kolejności sprawdzenie czy wniosek ten odpowiada warunkom określonym w art. 52 ust. 2 , który wskazuje, co wniosek powinien zawierać. Miedzy innymi z art. 52 ust. 2 lit b wynika, że wniosek o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Zdaniem Sądu, za trafny, w kontekście tego przepisu, uznać trzeba zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej analizy wniosku, który był niepełny. Zarówno bowiem z części tekstowej jak i z części graficznej wniosku nie wynika określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jest wprawdzie mowa o tym, co w działce, do której Spółka A. posiada tytuł prawny (umowa dzierżawy) będzie się znajdowało (stacja bazowa telefonii komórkowej operatora nr [...] tj. wieża wolnostojąca kratowa o wysokości n.p.t. wraz z instalacją anten sektorowych na wysokości n.p.t. w ilości sztuk, w tym trzy anteny w paśmie o mocy izotropowej.W i trzy anteny w paśmie o mocy izotropowej W a ponadto anteny radioliniowe na wysokości m n.p.t. w paśmie; urządzenia nadawczo-odbiorcze i transmisyjne u podstawy masztu wraz z linią zasilającą o powierzchni ok. ), lecz nie wynika sposób usytuowania obiektów , a w szczególności nie wiadomo jest, gdzie ma być posadowiony maszt, na którym zamontowane będą anteny wyszczególnione we wniosku. Na dołączonej do wniosku mapie nie zaznaczono miejsca planowanego posadowienia tego masztu, podobnie jak nie oznaczono tego miejsca w załączniku graficznym do decyzji. Brak ten uszedł uwadze SKO. W rezultacie, co trafnie podniosła skarżąca w skardze, uchyla się spod skutecznej oceny stanowisko organu I instancji oparte na przyjęciu, w ślad za raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, że wytwarzane przez anteny sektorowe umieszczone na maszcie promieniowanie nie będzie oddziaływało na tereny przeznaczone na pobyt ludzi, co poddaje z kolei w wątpliwość prawidłowość instancyjnej kontroli decyzji organu I instancji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, tym bardziej że organ odwoławczy nie ustosunkował się do twierdzeń strony na okoliczność usytuowania w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu innych jeszcze, już istniejących, anten telefonii komórkowej i związanego z tym zarzutu braku oceny "łącznej dawki promieniowania" . Niezależnie od powyższego, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście zebranego w aktach administracyjnych materiału wykazuje, że organ II instancji materiał ten rozpatrzył pobieżnie, skoro nie dostrzegł pisma inwestora z dnia[...], które wpłynęło do organu I instancji [...] (k.), a przede wszystkim nie ocenił tego pisma pod względem procesowym. We wskazanym piśmie inwestor zawarł wniosek " o korektę decyzji" z [...] w zakresie wysokości stalowej konstrukcji wieży nad poziom terenu wskazując, że na skutek własnej pomyłki podał nieprawidłowy wymiar, gdyż wysokość ma sama konstrukcja wieży, natomiast wysokość nad poziom terenu powinna wynosić z uwzględnieniem fundamentów i odgromnika. Spółka A. jednocześnie wyjaśniła, że wysokości zawieszenia wszystkich anten są podane prawidłowo i nie ulegają zmianie. Wprawdzie organ I instancji pismem z dnia 18 listopada 2011 r. udzielił inwestorowi odpowiedzi wskazując na możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa jednocześnie informując, że decyzja ta jeszcze nie jest ostateczna, gdyż nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania ( )jednakże ani ten organ ani organ odwoławczy nie dociekał w gruncie rzeczy procesowego znaczenia tego pisma w kontekście stadium postępowania administracyjnego w którym zostało złożone. Tymczasem, skoro postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczynane jest na wniosek inwestora, to do momentu wydania decyzji ostatecznej, inwestor ten może zmienić wniosek o ustalenie tej lokalizacji, co obliguje organ do uwzględnienia żądania strony poprzez rozpatrzenie zmienionego wniosku . "Dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., I SA 1504/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 101).W niniejszej sprawie pismo strony zostało pominięte, co stanowi istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 61 ust. 1 Kpa. W tej sytuacji Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, mimo niewyjaśnienia wszystkich wyżej wskazanych, istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1 Kpa. W tej zaś sytuacji przedwczesna staje się również sądowa ocena prawidłowości kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r. W treści odwołania podniesiony został zarzut działania w imieniu Spółki A. osób, które nie były należycie do tego upoważnione. Jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium zarzutu tego w ogóle nie rozpatrzyło. Brak jakiegokolwiek stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie uniemożliwia przesądzenie tego zarzutu przez Sąd. W tym stanie sprawy, podnoszony skargą zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania jest zasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się bowiem na argumentacji, która pomija szereg zarzutów odwołania, co narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 107 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie ustalenie miejsca usytuowania spornej inwestycji oraz wyjaśnienie czy pismo inwestora z dnia 10 listopada 2011 r. stanowi zmianę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania stosownie do wymagań płynących z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W zależności od wyniku tych ustaleń, Kolegium podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Z powodu wyżej stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 tej ustawy, a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy.