II SA/Sz 990/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata P. S. kwotę [...] złotych obejmującą wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu oraz należną kwotę podatku od towarów i usług. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 z 2005 r. z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa skierował M. S. na badania lekarskie w terminie 30 dni od odebrania decyzji, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z uzasadnienia decyzji wynika, że M. S. w dniu 18 czerwca 2007 r. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy Nr [...] kat. AB wydanego w dniu 2 stycznia 1991 r. przez Urząd Rejonowy w K. W celu wydania wtórnika prawa jazdy dokonano sprawdzenia akt kierowcy i ustalono, że orzeczenie lekarskie, niezbędne do wydania prawa jazdy, posiadające treść: "konieczna jest powtórna kontrola stanu zdrowia za 6 miesięcy" straciło ważność dnia 18 maja 1964 r. Z dalszych ustaleń wynika, że wnioskodawca zobowiązany został pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. do przedstawienia aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak lub istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami według kat. AB prawa jazdy wydanego przez lekarza uprawnionego do badań kierowców. W dniu 22 czerwca 2007 r. M. S. zgłosił się do organu, zapoznał się z aktami i oświadczył, że czeka na decyzję odmowną ponieważ będzie się odwoływał. W takim stanie faktycznym sprawy organ wyjaśnił, że osoba otrzymująca prawo jazdy musi posiadać orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Orzeczenie lekarskie strony potwierdzające ten fakt było ważne do 1964 r. Dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędne jest czuwanie nad tym by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwil ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy uprawnienia te posiadają i z nich korzystają. Prowadzone postępowanie w przedmiocie skierowania M. S. na badania lekarskie nie ma na celu weryfikacji uprawnień wnioskodawcy do kierowania pojazdami a jedynie załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu, powyższe okoliczności uzasadniają wystąpienie przesłanek nasuwających zastrzeżenia stanu zdrowia strony jako uczestnika ruchu drogowego. M. S. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz domagając się jej uchylenia i wydania prawa jazdy zgodnie z wnioskiem. Zdaniem strony, w kwestionowanej decyzji dokonano nadinterpretacji orzeczenia lekarskiego z dnia 18 października 1963 r. ponieważ nigdzie nie zostało w nim zapisane, że jest ważne do 18 października 1963 r. Organ administracyjny w T. wydając decyzją z dnia 23 marca 1964 r. prawo jazdy zawarł w niej jedynie ograniczenie, że "podczas jazdy obowiązkowe noszenie okularów". Natomiast prawo jazdy z dnia 2 stycznia 1991r. wydane w drodze ustawowej obowiązkowej wymiany jest ważne bezterminowo i zawiera ograniczenie "bez prawa wykonywania zawodu kierowcy". Zaskarżona decyzja jest bezprawna i pociąga za sobą obciążenie strony nieuzasadnionymi wydatkami w postaci kosztów badań lekarskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, że Prezydent Miasta skierował M. S. na badanie lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ponieważ powziął wątpliwość co do jego stanu zdrowia w związku ze znajdującym się w aktach kierowcy świadectwem lekarskim z dnia 18 listopada 1963 r., które zawiera stwierdzenie o konieczności powtórnej kontroli stanu zdrowia M. S. za 6 miesięcy a więc do dnia 18.03.1964 r. W ocenie organu II instancji, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w określonych okolicznościach upoważnia do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na stosowne badania lekarskie. Kolegium wyjaśniło dalej w uzasadnieniu decyzji, że dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z uprawnień tych korzystają. Zadanie to należy do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania stanowią przesłanki, które mogą wskazywać z dużą dozą prawdopodobieństwa, iż stan zdrowia kierowcy winien być sprawdzony. Organ odwoławczy przyznał, że zaskarżona decyzja podjęta została po analizie akt sprawy w związku z wnioskiem strony o wymianę prawa jazdy, co nie było jednak weryfikacją dokumentów, lecz prowadzeniem postępowania w celu ugodowego załatwienia sprawy poprzez dostarczenie przez M. S. aktualnego orzeczenia lekarskiego. W przekonaniu Kolegium ocenianie w chwili obecnej intencji lekarza wydającego świadectwo lekarskie z dnia 18 października 1963r. jest bezcelowe. Zastrzeżenie w nim zawarte nie zostało umieszczone przypadkiem i słusznie organ I instancji ma wątpliwość, skoro mimo tak długiego upływu czasu orzeczenie to nie zostało zaktualizowane. W odniesieniu do argumentu odwołującego się, że na wydanym prawie jazdy nie zamieszczono terminu ważności, lecz umieszczono adnotację "bezterminowo" organ II instancji skonstatował, że w świetle powyższych ustaleń tj. braku zgody M. S. na przeprowadzenie badań lekarskich Kolegium "podejmie działania z urzędu w celu stwierdzenia nieważności wydanego przez Urząd Rejonowy w K. w dniu 2 stycznia 1991 r. prawa jazdy Serii [...] Nr [...]. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa, a w szczególności zasad wyrażonych w art. 6 7 Kpa oraz w art. 21 i 32 Konstytucji, 2) niestaranność oraz nierzetelność w rozpatrzeniu odwołania. Skarga zawiera wnioski o: 1) uchylenie decyzji SKO, 2) stwierdzenie ważności decyzji administracyjnych z 1964 r. i z 1991 r. i wydanie prawa jazdy skarżącemu, 3) obciążenie kosztami postępowania w całości organów. W uzasadnieniu skargi M. S. podniósł, że organ administracyjny w T. decyzją z dnia [...] wydał mu prawo jazdy na czas nieoznaczony. Organ ten nie uwzględnił świadectwa lekarskiego z dnia 18 października 1963 r., lecz wziął pod uwagę inny dokument lekarski, którego nie ma w aktach, na podstawie którego wpisano w adnotację "podczas jazdy obowiązkowe noszenie okularów". Świadectwo lekarskie z 18 października 1963 r. nie wzmiankuje o okularach ani o innych okolicznościach zdrowotnych, co jest dowodem istnienia jeszcze innego orzeczenia lekarskiego w momencie podejmowania decyzji. Świadczy o tym również okoliczność, że decyzja z dnia [...] została wydana po 5 miesiącach i 15 dniach od wydania wskazanego wyżej świadectwa lekarskiego. Następny organ administracyjny, wymieniający prawo jazdy na nowy wzór wydał prawo jazdy z dnia 2 stycznia 1991 r. Bez żadnych zastrzeżeń. Kwestionując zasadność stanowiska Kolegium, że organ I instancji dążył do ugodowego załatwienia sprawy, skarżący wskazał na fakt otrzymania wezwania do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego pod rygorem odmowy wydania prawa jazdy. Zdaniem skarżącego, organy nie wykazały istnienia merytorycznych przesłanek decyzji, bezzasadne skierowanie na badania narusza jego dobra osobiste, naraża go na dodatkowe koszty, utratę czasu i korzyści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji. Ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2008 r. podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie oraz o zasądzenie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 122 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wprawdzie organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 72 ust.1 tej ustawy, który dotyczy rejestracji, ale uznać to trzeba za omyłkę pisarską, która nie miała wpływu na wynik sprawy. Artykuł 122 ust. 1 ustawy stanowi że: "Badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega: 1) osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy, 2) osoba ubiegająca się u przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia; 3) kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu, b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu; 4) kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia;" W świetle powyższych przesłanek normatywnych, oczywiste jest że nie daje podstaw do zastosowania wskazanego w pkt 4 administracyjnego trybu skierowania na badania lekarskie kierowcy w przypadku wystąpienia jakiegokolwiek zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia nawet wówczas, gdy organ podbuduje swoje stanowisko – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i powoła się na słuszny interes społeczny. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że powzięte przez organ zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy jest tego rodzaju, że powstaje wątpliwość co do istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Kierowanie w trybie administracyjnym obywatela na badania lekarskie, niezależnie od rodzaju i celu tych badań bez podstawy prawnej lub przy niespełnieniu przesłanek przewidzianych ustawą, godzi w podstawowe wolności obywatelskie gwarantowane w art. 31 Konstytucji RP, a zatem stosowanie przepisów ustawowych wolności te ograniczających musi odbywać się z poszanowaniem przepisów proceduralnych i ściśle w granicach prawa. Dlatego ilekroć właściwy organ poweźmie informację, z której wynika okoliczność mogąca nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego, powinien w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalić, czy zastrzeżenia te są istotne z punktu widzenia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, czy też w istocie swej są błahe i nie wymagają sięgnięcia do takiego środka jak skierowanie na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy- Prawo o ruchu drogowym. Innymi słowy rzecz ujmując, nie może tutaj działać żaden automatyzm, a skierowanie na przedmiotowe badania powinno poprzedzone być postępowaniem wyjaśniającym ukierunkowanym na wykazanie w indywidualnej sprawie, że ustalone okoliczności uzasadniają powstanie takiego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego, które wymaga skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Tymczasem w niniejszej sprawie, organy obu instancji nie dążyły do wyjaśnienia, czy okoliczność traktowana jako zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy istotnie budzi takie zastrzeżenie, czy też ma charakter pozorny, a przy tym własne błędy proceduralne interpretowały w sposób najdalej niekorzystny dla strony. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o wymianę na podstawie art. 150 ustawy –Prawo o ruchu drogowym dokumentu prawa jazdy wystawionego w dniu 2 stycznia 1991 r. bezterminowo, kategorii AB z adnotacją bez prawa wykonywania zawodu kierowcy. Błędnie zatem ustalił organ I instancji, że skarżący wniósł o wydanie wtórnika prawa jazdy. W dniu 19 czerwca 2007 r. organ wezwał na podstawie art. 64 §2 Kpa w związku z § 7 ust. 1 lit.d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, do przedstawienia w terminie 7 dni orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. AB od lekarza ogólnego uprawnionego do badania kierowców. W piśmie tym organ wyjaśnił, że "po weryfikacji dokumentów" w związku ze złożonym wnioskiem o wymianę prawa jazdy, stwierdzono, że znajdujące się w dokumentach orzeczenie lekarskie było wydane w dniu 18 listopada 1963r. i straciło ważność z dniem 18 maja 1964. Nadto organ poinformował wnioskodawcę, że w przypadku nie dostarczenia orzeczenia lekarskiego wniosek nie zostanie rozpatrzony i "wydana zostanie decyzja o odmowie wydania prawa jazdy" W związku z powyższym podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony, złożony w wykonaniu ustawowego obowiązku wymiany prawa jazdy nie daje podstaw do weryfikacji nabytego wcześniej przez kierowcę uprawnienia (vide wyroki NSA z 20 czerwca 2006r. sygn. akt I OSK933/05 i z 23 maja 2007r. I OSK 878/06). Uprawnienie to jest bowiem wydawane w formie decyzji administracyjnej i z chwilą gdy decyzja ta staje się ostateczna, wchodzi do obrotu prawnego i korzysta z przymiotu trwałości, a zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 §1 Kpa może być zmieniona, uchylona, bądź stwierdzona nieważność takiej decyzji albo wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją tylko w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych ustawą. Okoliczność, że organ w toku czynności technicznych związanych z wymianą prawa jazdy poweźmie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy nie uzasadnia sama przez się odmowy rozpatrzenia wniosku o wymianę prawa jazdy. Postępowanie w przedmiocie skierowania na badania w trybie przewidzianym art. 122 ust. 1 pkt 4 Ustawy –Prawo o ruchu drogowym jest postępowaniem przedmiotowo odrębnym od postępowania w sprawie wymiany prawa jazdy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ignorując powyższe zasady, z naruszeniem prawa procesowego zobowiązał stronę w postępowaniu o wydanie prawa jazdy do przedłożenia orzeczenia lekarskiego nie mając ku temu podstawy prawnej. Dopiero po oświadczeniu strony, że jest to działanie niezgodne z prawem, co zostało ujęte i utrwalone w aktach administracyjnych w formie notatki służbowej (k.18) z dnia 22 czerwca 2007 r., organ wszczął w dniu 5 lipca 2007 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie skierowania M. S. na badania lekarskie "sprawności fizycznej i psychicznej do kierowania pojazdami" W skierowanym do strony zawiadomieniu, organ stwierdził między innymi, że "lekarz wystawiający świadectwo lekarskie w dniu 18 listopada 1963 r. prawdopodobnie miał wątpliwości co do Pana stanu zdrowia co potwierdził zapisem "konieczna jest powtórna kontrola stanu zdrowia w okresie za sześć miesięcy". Jednocześnie w tym samym zawiadomieniu organ poinformował stronę o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 §1 Kpa i możliwości wniesienia uwag do sprawy w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 17 lipca 2007 r. organ I instancji wydał decyzję, która nie była poprzedzona przeprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy. Stawiany skargą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego w wyżej opisanej sytuacji procesowej okazał się zasadny, skoro organ ten utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dostrzegł wskazanych wyżej braków postępowania pierwszoinstancyjnego oraz występujących w tym postępowaniu naruszeń przepisów procedury administracyjnej. Poza tym Kolegium nie ustosunkowało się do argumentów odwołania, w którym strona, powołując się na okoliczności wydania prawa jazdy z dnia 23 marca 1964 r. nakładającego obowiązek kierowania pojazdem w okularach oraz na zawarte w prawie jazdy z dnia 2.01.1991 r. ograniczenie "bez prawa wykonywania zawodu kierowcy" zmierzała do wykazania, że kwestionowane obecnie zaświadczenie nie było brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia 23 marca 1963 r.. Co więcej, argumenty strony organ wyłożył na jej niekorzyść zapowiadając wszczęcie trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia 2 stycznia 1991r. miedzy innymi z powodu "braku zgody" na przeprowadzenie badań lekarskich - w świetle wyżej opisanego sposoby prowadzenia postępowania przez organ I instancji żądający od M. S. przedstawienia zaświadczenia lekarskiego mimo nie wszczęcia jeszcze postępowania w niniejszej sprawie dowodzi naruszenia przez organ odwoławczy nie tylko art. 138 §1 pkt 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa ale także powielenia naruszeń art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa którymi dotknięta jest decyzja organu I instancji. Wyżej przedstawione naruszenia postępowania administracyjnego mogły mieć – w ocenie sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego nie rozpytano bowiem strony na okoliczności związane ze spornym zaświadczeniem lekarskim. Nie rozważono, że skarżący w momencie wystawienia tego zaświadczenia, był niepełnoletnim uczniem, a chirurg, który je wystawił, nie wypełnił rubryki dotyczącej rodzaju schorzenia lub ułomności. Nie wyjaśniono, czy skarżący przez 43 lata posiadania uprawnień kierował pojazdami bezkolizyjnie oraz czy wystąpiły jakiekolwiek inne okoliczności dające podstawę do wysnucia zastrzeżeń co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przezeń pojazdem. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego aktu co do zasady orzeka na podstawie akt administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej nie będąc przy tym związany granicami skargi. Sąd jednak nie jest uprawniony do czynienia w sprawie nowych ustaleń faktycznych. Stąd nie jest możliwe ustosunkowanie się sądu do zawartych w skardze twierdzeń i sugestii, że skarżący przed uzyskaniem prawa jazdy w 1964 r. przedłożył kolejne zaświadczenie lekarskie, które mogło zaginąć, skoro okoliczności tego rodzaju nie były brane pod uwagę i rozważane przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Zważywszy zaś na nieodpowiedni stan zabezpieczenia przed zniszczeniem lub utratą dokumentów dotyczących nabycia przez M. S. uprawnień do kierowania pojazdami, co przejawia się w ich przedłożeniu sądowi w postaci pliku dokumentów dopiętych spinaczem do wewnętrznej strony okładki akt administracyjnych – za co najmniej przedwczesne, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, uznać trzeba wydanie zaskarżonej decyzji. Z tych powodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasy uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej samej ustawy a rozstrzygniecie w przedmiocie wynagrodzenia adwokata wydane zostało na podstawie art. 250 Ppsa.