II SA/Sz 990/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.), art. 104 K.p.a., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku D. i S. N. i po stosownych uzgodnieniach, ustalił warunki zabudowy na budowę budynku przy ul.[...] , obr. [...] , działka nr:[...] . Odwołanie od decyzji Burmistrz [...] wniósł L.K., zarzucając naruszenie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, to jest art. 145-152 K.p.a., bowiem decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia .[..] r. nakazane zostało zaniechanie dalszych robót budowlanych – samowoli budowlanej na działce nr [...] w obrębie [...] w [...] . Zdaniem odwołującego nie wystąpiła żadna z przesłanek wymaganych w Kodeksie postępowania administracyjnego do wznowienia postępowania. W rezultacie decyzja przyjmując w pkt 2, że budowa na być dokończona, narusza postanowienia ostatecznej decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , rozpatrując wniesione odwołanie, decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., Nr SKO.4330/1515/2009, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 59 - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W przepisach art. 59 - 64 ustawa ta określa szczegółowo procedurę postępowania mającą na celu wydanie takiej decyzji. Dalej Kolegium podało, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku, organ na podstawie art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. Analiza dokonywana jest na wyznaczonym obszarze i winna zawierać analizę prawną i faktyczną terenu, na którym realizowana będzie inwestycja, jak również analizę warunków i zasad projektowanego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów odrębnych (z tej części analizy określa się zakres dokonywanych uzgodnień) oraz analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w warunków, których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki analizy stanowią podstawę do sporządzenia projektu decyzji. Kolejnym obowiązkową czynnością organu wynikająca z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dokonanie uzgodnień (jeżeli zachodzi taka potrzeba) w trybie art. 106 K.p.a. z właściwymi organami wskazanymi w analizie. Mając powyższe na uwadze Skład Orzekający Kolegium zbadał szczegółowo przesłane akta sprawy zawierające materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu organu I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w aspekcie wyczerpania wyżej opisanej procedury i ustalił, że postępowania zostało przeprowadzone zgodnie z ww. procedurą. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Prowadzone w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, na które nie ma wpływu decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. Nadto prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem podjętym na skutek wznowienia postępowania. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że rozpoczęta w [...] r. budowa nie jest samowolą budowlaną, prowadzona byłą zgodnie z projektem i otrzymanym pozwoleniem na budowę, stąd zapis w pkt 2 decyzji, jako że dokończenie robót budowlanych ma być prowadzone na dotychczasowej powierzchni zabudowy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł L. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145-152, art. 7, art. 134 i 140 K.p.a. oraz nie uwzględnienie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i § 11 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 , § 12, § 122 ust. 1 i 2, § 125, § 126, § 140 ust. 1 i 2, § 271 i § 319 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Na tych podstawach wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . W uzasadnieniu skargi podniósł, że Kolegium nie uwzględniło faktu braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białogardzie. Nadto nie rozpatrzyło odwołania z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego – granica między działkami nr [...] przebiega po dachu jego budynku usytuowanego na działce nr[...] . Dalej skarżący wyjaśnił, że naruszenie art. 7 K.p.a. wynika z faktu usytuowania samowolnie wzniesionej na działce nr [...] budowli bez zachowania właściwej odległości od jego budynku. Końcowo skarżący podniósł, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] winien wydać w trybie art. 20 ustawy o SKO właściwe postanowienie sygnalizacyjne wskazując na indolencję organów, której skutkiem jest samowola budowlana i zjawiska bezprawia, które trwają już 10 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca D. i S. N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przy ul.[...] , obr. [...] , działka nr:[...] . Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 59 - art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwaną ustawą). W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisało procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy – wynikającą ze wskazanych powyżej przepisów ustawy. Następnie Kolegium podało, że analiza akt organu I instancji pozwala stwierdzić, iż postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z opisaną procedurą. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić, bowiem znajdująca się w aktach administracyjnych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została sporządzona zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Urbanista sporządzający analizę popełnił szereg błędów, w tym formalnych, jak i materialnych. Już w podstawie prawnej analizy przywołał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), chociaż postanowienie to nie ma zastosowania w sprawie. Natomiast nie powołał rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które jak najbardziej znajduje zastosowanie w sprawie. Błędne jest również zawarte w treści analizy stwierdzenie, bowiem nie wynikające z przepisów prawa, że można ograniczyć jej zakres. Żaden przepis ustawy, ani rozporządzenia nie przewidują takiego przypadku, a zatem uznać należy, że niedopuszczalne jest ograniczanie zakresu analizy. Przyjęcie błędnego założenia o możliwości ograniczenia zakresu analizy spowodowało, że nie stanowi ona podstawy do ustalenia wszystkich warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, które zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 7 ustawy winny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie decyzja organu I instancji nie określa szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Za nieporozumienie należy uznać zamieszczenie w decyzji organu I instancji wśród ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisu: "pozostałe uwarunkowania zabudowy zgodnie z projektem budowlanym w oparciu, o który wydano pozwolenie na budowę". Przecież to ustalenia decyzji o warunkach zabudowy stanowią podstawę sporządzenia projektu budowlanego, a następnie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji nie zawierając wszystkich ustaleń wymaganych przepisami art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 7 ustawy, narusza te przepisy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie dostrzegło opisanych wad i braków tej decyzji, czy również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a także przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie została wydana w trybie wznowienia postępowania, a zatem nie mogła naruszyć przepisów w tym zakresie. Zaskarżona decyzja nie narusza też przepisów ustawy Prawo budowlane, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy tych aktów nie stanowią jej podstawy prawnej i nie były przez Kolegium stosowane, tym samym nie mogły zostać naruszone. Nie można też Kolegium zarzucić, że wydało decyzje na niekorzyść skarżącego, bowiem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie zmieniły w żaden sposób sytuacji skarżącego jaka wynikała z decyzji organu I instancji. Nadto należy wyjaśnić, że postanowienie sygnalizacyjne, na którym wskazano w skardze Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego może wydać w stosunku do organów podlegających kontroli Kolegium, a do takich nie należą organy nadzoru budowlanego. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.