II SA/Sz 991/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki P. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Dnia [...] r. spółka P. w [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącą zamierzenia określonego jako: "Modernizacja istniejącej fermy i budowa czterech budynków inwentarskich, fundamentów pod silos na paszę, oraz dwukomorowego zbiornika na gnojowicę o pojemności [...] m3 wraz z rurociągiem t/ocznym i przepompownią na terenie działek [...] i częścią działki [...] w miejscowości [...], gmina [...] zakończonego decyzją z dnia [...] r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie w/w pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, przedkładając przy wniosku kserokopię pierwszej strony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] r., sygn. [...], uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak [...] , stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego przedsięwzięcia i stwierdzającego, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 kpa Starosta Powiatowy w [...], po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia [...]r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, dla w/w przedsięwzięcia inwestycyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta przypomniał, iż postępowanie w sprawie wydania wyżej opisanego pozwolenia na budowę umorzono w dniu [...] r. z powodu niezgodności, przedłożonej przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia jej nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] . Starosta, badając wniosek o wznowienie postępowania zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o zajęcie stanowiska w tej sprawie, z uwzględnieniem stanu prawnego, powstałego po wyroku sądu administracyjnego. Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poinformował pracownika prowadzącego sprawę wznowienia postępowania, że wyrok sądu administracyjnego przedłożony przez wnioskodawcę przy wniosku o wznowienie postępowania nie jest prawomocny. W obecnym stanie prawnym brak więc było podstaw do zmiany wydanej, w tej sprawie decyzji. Od powyższej decyzji spółka P. wniosła odwołanie, w którym podniesiono m.in. iż uzasadnienie wydanej przez organ I instancji decyzji jest nierzetelne, gdyż w momencie jej wydania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylający zaskarżoną przez spółka P. decyzję SKO był już prawomocny. Na skutek uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego została "przywrócona" prawomocność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r., wydanej przez Burmistrza [...] dla modernizacji fermy trzody chlewnej w [...], co umożliwia rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny wydana decyzja rażąco narusza prawo. W odwołaniu zarzucono też, że nie ma podstaw prawnych do uzależniania rozpoznania wniosku o pozwolenie budowlane od odpowiednich zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż: 1. Zbiorniki na gnojowicę i zbiorniki na paszę są infrastrukturą techniczną fermy trzody chlewnej i ich budowa nie może być przez plan wyłączona (wnioskowanie z wyroku NSA z dnia 4 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1535/97). Także przyłącze kanalizacyjne, dające się rozłączyć z istniejącymi już budynkami lub budowlami, bez istotnego dla niego uszkodzenia, wykonywane jako samodzielne urządzenie budowlane, nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części. Skoro przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę, to tym samym zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1993/99, LEX nr 54181 ). 2. Decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego jest wydawana bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie w tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, który przepis ten ma chronić. Nowej zabudowy nie będą też stanowić także urządzenia infrastruktury technicznej. 3. Zamierzone przedsięwzięcie (budynki służące produkcji rolnej wraz z infrastrukturą) służy produkcji rolnej i podlega ochronie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późno zm.). Grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że proponowania zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. Należy zatem uznać, że możliwa jest budowa obiektów infrastrukturalnych. mieszczących się w podstawowej funkcji terenu. Zamierzeniem skarżącej Spółki jest budowa infrastruktury towarzyszącej przedsiębiorstwa rolnego. Z art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ferma ma status zabudowy zagrodowej, na co wskazuje też przesłana Spółce wykładnia prawa dokonana przez Ministerstwo Infrastruktury. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Dla uzasadnienia powyższego stanowiska odwołujący się przytoczył szereg orzeczeń sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in. iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego przedłożony przez organ I instancji materiał dowodowy został uzupełniony o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr SKO [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Wobec braku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, co jest warunkiem koniecznym dla uzyskania pozwolenia na budowę, organ II instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. znak: [...] o umorzeniu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę -jako bezprzedmiotowego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy przyznał, iż istnieje niezgodność uzasadnienia, wydanej przez organ I instancji decyzji ze stanem faktycznym, w części dotyczącej prawomocności wyroku WSA. Jednak, wobec braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie znajduje natomiast potwierdzenia zarzut strony skarżącej, że wyrok sądu administracyjnego z dnia [...] r. Sygn. akt. [...] "przywrócił" prawomocność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wydanej przez Burmistrza [...] . Zgodnie bowiem z treścią przywołanego powyżej wyroku, Sąd uchylił tylko jedną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nr [...] z dnia [...] r. co obligowało ten organ do ponownego rozpatrzenia wniosku spółki P. z dnia [...] r.o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...]r.. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się inwestycja objęta wnioskiem podlega, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a wiec i uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Powyższą decyzję Spółka P. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżąca zaskarżyła również do sądu administracyjnego decyzję SKO, stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. na którą powołują się organy administracji architektoniczno-budowlanej odmawiające wydania skarżącej pozwolenia na budowę, jednakże dotychczas sprawa nie została rozstrzygnięta. Zdaniem skarżącej, organ II instancji bez bliższego uzasadnienia i bez podania podstawy prawnej w sentencji decyzji przyjął, że inwestycja objęta wnioskiem złożonym przez spółki P. podlega , zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnienie organu odwoławczego w tej części rażąco narusza prawo procesowe. Skarżący bowiem w odwołaniu zawarł argumenty dotyczące braku podstaw do domagania się decyzji o warunkach zabudowy, z przytoczeniem bogatego orzecznictwa sadowego i literatury prawa, tymczasem organ nie odniósł się do nich. Jest to - zdaniem skarżącej - nadużycie władzy publicznej. Wskutek takiego działania organów administracji skarżąca ponosi ogromne straty na skutek nieuzyskania wzrostu produkcji. Narusza to też prawo obywateli do czystego środowiska naturalnego. Skarżąca nie może zmodernizować swoich obiektów i dostosować ich do dzisiejszych norm i zasad ochrony środowiska, co niszczy jej wizerunek publiczny. W dalszej części skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, odnoszącą się do kwestionowania konieczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie dotyczącej modernizacji obiektów rolnych wywodząc, iż w świetle powoływanych przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz orzecznictwa sądowego, nie jest możliwa odmowa budowy infrastruktury technicznej producenta rolnego. Okoliczność, czy infrastruktura ta była czy nie była ujęta w planach zagospodarowania przestrzennego, nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ cyt. dalej jako P.p.s.a/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotem takiego postępowania jest badanie przesłanek wznowienia postępowania oraz zmiany decyzji w wyniku wznowienia postępowania - w aspekcie treści art. 145 oraz art. 151 kpa.. Postępowanie wznowieniowe nie może natomiast służyć weryfikacji w istniejącej i funkcjonującej w obrocie decyzji ostatecznej. Z art. 16 § 1 kpa wynika bowiem zasada trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach i na warunkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powyższe tryby nadzwyczajne, uregulowane w rozdziałach 12 i 13 kpa, nie mogą zastępować postępowania odwoławczego, którego istotą jest ponowne rozpoznanie danej sprawy przez organ wyższej instancji i weryfikacja wydanej w danej sprawie decyzji, pod kątem zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, z powodu nieprzedłożenia przez skarżącą, jako inwestora, odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem SKO stwierdziło nieważność wydanej w tym zakresie pozytywnej decyzji organu gminy z [...] r. jako niezgodnej z planem miejscowym. Wniosek o wznowienie powyższego postępowania oparty był na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, z argumentacją, że decyzja SKO, stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]. W związku z powyższym organ I instancji na podstawie art. 147 i 149 § 1 kpa wznowił postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W toku prowadzonego postępowania okazało się, że podstawa wznowienia postępowania - jest nieprawdziwa. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało swą decyzję również w postępowaniu wznowieniowym, działając na podstawie art. 150 § 1 kpa oraz art. 127 § 3 kpa - jako organ I instancji oraz organ odwoławczy. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. [...] uchylił jedynie drugą decyzję tego organu, wydaną dnia [...] r. w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie została natomiast uchylona przez Sąd decyzja tego organu - z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji burmistrza [...] z dnia [...]r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa uchylenie przez Sąd administracyjny tylko decyzji z dnia [...] r. nie powodowało wyeliminowania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji warunkach zabudowy, i nie "przywracało prawomocności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r." jak twierdzi skarżąca, lecz obligował do ponownego rozpatrzenia sprawy przez SKO, zgodnie ze złożonym w tym zakresie wnioskiem skarżącej. Zatem w momencie wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie istniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 kpa do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., powołana przez stronę skarżącą, wobec czego organ ten, po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie zgodnie z art. 149 § 2 kpa, kierując się treścią art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zasadnie odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...]r.. W postępowaniu wznowieniowym organ ten nie był uprawniony do oceny i weryfikacji wydanej przez siebie decyzji z dnia [...]r. właściwej dla trybu odwoławczego. Przeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa oznacza bowiem jednie zbadanie jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miała wskazana przez stronę przesłanka wznowieniowa. Wskazuje na to też treść art. 146 § 2 kpa, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Również organ odwoławczy zobowiązany był rozpatrzyć sprawę w świetle przepisów odnoszących się do postępowania wznowieniowego. W postępowaniu tym nie było miejsca na rozważanie podnoszonych w odwołaniu oraz powtórzonych w skardze argumentów kwestionujących zasadność żądania przez organ budowlany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zarzuty skargi w tym zakresie są więc bezprzedmiotowe. W świetle powołanej przez wnioskującego o wznowienie postępowania podstawy wymienionej w pkt 8 § 1 art. 45 kpa jak i też pozostałych przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz w art. 145a, a także treści art. 151 § 1 pkt 2 kpa przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z art. 149 § 2 kpa postępowanie, nie dawało podstaw do uchylenia wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania decyzji. Zasadne okazało się natomiast wydanie decyzji opartej na art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.