II SA/Sz 991/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. i K. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących E. W. i K. W. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., dalej także jako: "PINB, organ I instancji", po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez E. i K. W. części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., poprzez wydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w miejsce jednego lokalu (lokalu [...]), zainicjowanej pismem A. Ś. z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie. Odwołanie od decyzji PINB złożyła A. Ś. - właścicielka sąsiadującego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., wskazując, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest przedwczesne i chybione. Zdaniem odwołującej, decyzja organu I instancji narusza przepisy: 1. art. 7 i art. 22 i 28 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, albowiem organ I instancji bazował jedynie na oświadczeniach właścicieli lokalu, bez dokonania własnych czynności dowodowych z dostępnych dokumentów urzędowych. 2. art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania, pomimo, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co uzasadniałoby wydanie postanowienia lub decyzji w oparciu o art. 71 a tej ustawy, 3. art. 84a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wobec braku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "ZWIB, organ II instancji, organ odwoławczy", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. A. Ś. powiadomiła PINB, że w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]/1 w P. prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy nadzoru budowlanego, w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., z których sporządził stosowny protokół. W protokole tym zostało zapisane: "W trakcie czynności kontrolnych potwierdzono wykonywanie robót budowlanych w jednym z lokali mieszkalnych nr [...]. Ustalono, że roboty budowlane związane z podziałem lokalu mieszkalnego na dwa samodzielne lokale wykonywane są na podstawie uzyskanych przez p. E. W. zaświadczeń wydanych przez Starostwo Powiatowe w P. sankcjonujących podział lokalu mieszkalnego na dwa samodzielne mieszkania. Zaświadczenia potwierdzające samodzielność lokalu nr [...] i nr [...] datowane są na [...] stycznia 2020 r. Pan W. przekazał kontrolującemu kopie zaświadczeń ze szkicem sytuacyjnym lokali mieszkalnych oraz kopię pisma datowanego na [...].10.2019 r., z którego wynika, że p. M. T., zamieszkały w dacie pisma przy ul. [...]/8 wyraził zgodę na przeprowadzenie przez powyższe mieszkanie instalacji w postaci rur wodnych i kanalizacji sanitarnej, które to instalacje budzą sprzeciw p. A. L., która w chwili obecnej jest właścicielką mieszkania nr [...]. Pani L. nie wyraża również zgody na sposób wykonania odpowietrzenia pionu kanalizacji sanitarnej w jej łazience, które podłączono odcinkiem rury PCV z pionu kanalizacyjnego do przewodu wentylacyjnego. Kontrolujący poinformował p. W. , że taki sposób odpowietrzenia kanalizacji jest niezgodny z obowiązującymi przepisami i należy je zlikwidować. Pan W. zadeklarował likwidację spornego odcinka rury i zaślepienia trójnika w pionie kanalizacji. Ustalono ponadto, że odpowietrzenie kanalizacji sanitarnej z lokalu państwa W. włączono do kanału wentylacyjnego na poziomie ich lokalu. Pan W. stwierdził, że taki sposób odpowietrzenia wskazał kominiarz, co ma wynikać z faktu, że kanał ten nie był użytkowany. Na potwierdzenie powyższego p. W. zobowiązał się do dostarczenia opinii kominiarskiej, którą wydał mistrz kominiarski w tej kwestii. Pouczono p. W. , że jest to niezgodne z § 268 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania prowadzenia w przewodach wentylacyjnych innych instalacji. W tym znaczeniu opinia kominiarska akceptująca takie rozwiązanie jest również niezgodna z prawem. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego, zobowiązany jest do podjęcia działań administracyjnych mających na celu doprowadzenie odpowietrzenia kanalizacji z lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu zgodnego z prawem". Po zapoznaniu się z treścią powyższego protokołu, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., A. Ś., wniosła do niego zastrzeżenia, żądając wpisania do protokołu, że Państwo W. wykonali roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczenia z pokoju na łazienkę, w tym wykonali nowe przegrody wygradzające pomieszczenie łazienki z pomieszczenia pokoju, wykonali instalację kanalizacji sanitarnej i instalację wodociągową, w tym odcinki przebiegające przez sąsiedni lokal tj. lokal [...], do którego nie posiadają prawa własności, ani prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz instalacje elektryczną, jak również, że Państwo W. poprzez wydzielenie łazienki w pomieszczeniu pokoju dokonali samowolnej zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W trakcie prowadzenia postępowania, Starostwo Powiatowe w P. przesłało powiatowemu organowi nadzoru budowlanego w P. kopię dokumentów, na podstawie których organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał, na rzecz E. W., zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w P.. PINB, mając na względzie powyższe ustalenia, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., udzielił A. Ś. odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nawiązując do otrzymanego pisma, A. Ś. wniosła do ZWINB w S. ponaglenia: - z dnia [...] listopada 2020 r. na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku z dnia [...] maja 2020 r. dotyczącego samowolnie wykonanych przez E. i K. W. robót budowlanych związanych z samowolną przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], dz. nr ewid. gr. [...] obręb [...] w P., prowadzącą do wydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w miejsce jednego lokalu (lokal [...]), tj. robotami budowlanymi naruszającymi konstrukcję budynku i warunki ppoż., wymagającymi uzyskania odstąpień od warunków technicznych i ewentualnego wprowadzenia rozwiązań zamiennych. Wniosła o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności w tej sprawie i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powodując potencjalne zagrożenie dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości i użytkowników lokali mieszkalnych, - z dnia [...] listopada 2020 r. na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku z dnia [...] maja 2020 r. dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez E. i K. W. części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], dz. nr ewid. gr. [...] obręb [...] w P., poprzez wydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych w miejsce jednego lokalu (lokal [...]). Wniosła o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności w tej sprawie i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powodując potencjalne zagrożenie dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości i użytkowników lokali mieszkalnych. ZWINB, analizując działania organu I instancji stwierdził, że organ ten podjął czynności w przedmiotowej sprawie zgodnie z kompetencjami, ale pozostaje bezczynny, gdyż nie wydał orzeczeń administracyjnych kończących sprawy, zainicjowanych pismem A. Ś. z dnia [...] maja 2020 r. W związku z powyższym, dwoma postanowieniami z dnia [...] listopada 2020 r., ZWINB wskazał, że PINB dopuścił się bezczynności, i stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ powiatowy do rozpatrzenia ww. spraw w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia niniejszych postanowień. PINB w P., stosując się do zaleceń organu wyższej instancji, wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. postanowienie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmawiające "wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P., których efektem jest podział mieszkania na dwa niezależne lokale mieszkalne nr [...] i [...] oraz w sprawie wykonania instalacji wewnętrznych wod.-kan. służących nowopowstałemu lokalowi nr [...]". ZWINB, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zażaleniowym zainicjowanym pismem A. Ś., postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., uchylił ww. postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania przedmiotowego postanowienia, wskazując, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 61a § 1 K.p.a., bowiem ocena organu powiatowego dokonywana była po przeprowadzeniu stosownej kontroli, w kontekście prowadzonych robót budowlanych, a zatem - pomijając nawet to, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło wraz z doręczeniem PINB pisma skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. organ powiatowy przeprowadził czynności w sprawie skutkujące wszczęciem postępowania z urzędu. Organ powiatowy obowiązany jest je zakończyć poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. A. Ś., po zapoznaniu się z aktami sprawy, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. potwierdziła, że jej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., polegającej na wydzieleniu dwóch samodzielnych odrębnych lokali mieszkalnych w obrębie dawnego lokalu mieszkalnego nr [...] PINB, mając na względzie powyższe, w tym zalecenia organu nadrzędnego, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. Ś. z dnia [...] maja 2020 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez E. i K. W. części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P., wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. zaskarżoną decyzję. ZWINB, przed rozpatrzeniem sprawy, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zlecił PINB przeprowadzenie oględzin lokalu nr [...] i ustalenie robót budowlanych, w wyniku których z jednego lokalu mieszkalnego powstały dwa samodzielne lokale (lokal [...] i lokal [...] W dniu [...] czerwca 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. W wyniku kontroli ustalono, że wszystkie ściany wewnętrzne w lokalach i ściana oddzielająca lokal [...] od klatki schodowej są ścianami działowymi. Państwo W. w trakcie przebudowy lokalu [...] na dwa lokale [...] i [...] wykonali niżej wymienione roboty budowlane: 1. W obrębie istniejącego pokoju wyodrębniono za pomocą ścian działowych pomieszczenie łazienki, wymiary zewnętrzne łazienki wynoszą 1.74m x 2,42m. Ściany łazienki wykonane są w lekkiej konstrukcji z płyt GK na stelażu metalowym. Wewnątrz łazienki ściany wykończone są glazurą. Grubość ściany w stanie wykończonym wynosi 15 cm. 2. W pomieszczeniu nowej łazienki dokonano zamurowania drzwi wewnętrznych w ścianie działowej prowadzących z korytarza lokalu [...] W miejscu gdzie znajdowały się drzwi znajduje się obecnie kabina prysznicowa, a w lokalu [...] stoi szafa. 3. Zamurowano drzwi wewnętrzne w ścianie działowej pomiędzy sypialniami dwóch lokali. 4. Odtworzono drzwi wewnętrzne w ścianie działowej pomiędzy sypialnią a aneksem kuchennym w lokalu [...] 5. Drzwi wejściowe z klatki schodowej do lokalu [...] znajdują się w ścianie działowej. Drzwi istniały już wcześniej w tym samym miejscu, inwestor dokonał jedynie ich wymiany na nowe. 6. Istniejące ściany wewnątrz lokali obłożono płytą GK celem wyrównania nierówności. W celu udokumentowania stanu istniejącego PINB wykonał dokumentację, którą dołączył do akt sprawy. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym ZWINB stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że E. i K. W., w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., w ściankach działowych wykonali dwa nowe otwory drzwiowe oraz dwa otwory drzwiowe zamurowali, poza tym, w obrębie istniejącego pokoju wyodrębnili za pomocą ścian działowych wykonanych w lekkiej konstrukcji z płyt GK, pomieszczenie łazienki, o wymiarach 1,74m x 2,42m. W łazience poza umywalką i sedesem znajduje się kabina prysznicowa. W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił ponadto, że aktem notarialnym rep. "A" nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., Państwo W. dokonali podziału ww. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. w celu ustanowienia odrębnej własności dwóch lokali mieszkalnych tj. lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. [...]. W dniu [...] lipca 2021 r. Państwo W. sprzedali lokal mieszkalny nr [...] A. Z. (akt notarialny repertorium "A" Nr: [...]). ZWINB wyjaśnił, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy powyższe roboty budowlane spowodowały zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P.. Organ II instancji przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że ze względu na to, iż definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części została sformułowana w taki sposób, iż wskazano przykładowe stany oznaczające dokonanie takiej zmiany, w orzecznictwie sądów administracyjnych spotykamy różne próby przybliżenia jej rozumienia. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został formalno-prawnie oddany do użytkowania, jako budynek o określonej ilości lokali mieszkalnych, a co za tym idzie cała jego infrastruktura i otoczenie zostały zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający możliwość ich użytkowania przez mieszkańców zaprojektowanej ilości lokali mieszkalnych. Wykonanie dodatkowego lokalu mieszkalnego, poprzez podzielenie jednego z dotychczas istniejących takich lokali, na dwa odrębne, posiadające odrębne pomieszczenia higieniczno-sanitarne czy kuchenne, dodatkowe urządzenia elektryczne, odrębną wentylację oraz skutkujące możliwością zamieszkania jednej rodziny więcej niż dotychczas, w ocenie ZWINB, zmienia istniejący układ obciążeń, w szerokim rozumieniu tej nazwy. W szczególności powstanie dwóch lokali mieszkalnych w miejsce jednego, będzie powodowało większe obciążenie dla istniejących instalacji, w szczególności elektrycznej i wentylacyjnej (wentylowanie przekształconych pomieszczeń dotychczas istniejącego lokalu na pomieszczenia łazienki i kuchni). Powyższe może powodować realne zmiany w sposobie korzystania z pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do współużytkowania, jak korytarze, pomieszczenia piwniczne, windy, miejsca parkingowe. W ocenie organu II instancji, nastąpiła zatem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku części jaką stanowił uprzednio istniejący lokal nr [...] Tym samym zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71a ww. ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy rozważy kwestię udziału Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w P. w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. E. i K. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli sprzeciw od ww. decyzji ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a działania podjęte przez skarżących w ramach lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w części, jaką stanowił uprzednio istniejący lokal nr [...], co w konsekwencji stanowi o bezzasadności odwoływania się przez organ do konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 71 a ustawy — Prawo budowalne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w ramach oceny zmiany sposobu użytkowania organ powinien dokonać w pierwszej kolejności analizy obecnego i projektowanego użytkowania — a to przez pryzmat tego, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym innej (zmienionej) działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Tymczasem organ zupełnie pominął i dowolnie ocenił, że zmiany wprowadzone do lokalu przez skarżących mogą powodować realne zmiany w sposobie użytkowania mieszkania i innych części wspólnych przeznaczonych do wspólnego użytku. Przedmiotowy lokal od początku pełnił funkcję mieszkalną, skarżący swoimi działaniami nie podjęli żadnej nowej, odmiennej do poprzedniej działalności w zajmowanej części budynku. Zdaniem skarżących, organ zupełnie pominął okoliczność rozmiaru i charakteru prac wykonanych przez skarżących, którzy de facto posadowili jedną rozgraniczającą pomieszczenia ścianę gipsowo – kartonową, jak również zupełnie przemilczał, że wprowadzone w części budynku zmiany nie spowodowały konieczności dostosowania lokali i całego budynku do jakichkolwiek nowych warunków technicznych w rozumieniu Rozporządzenia Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ustosunkowaniu natomiast do wskazania organowi I instancji konieczności zbadania legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie uczestnictwa w postępowaniu, skarżący wskazali, że postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Brak jest zatem podstaw do upatrywania zasadności czynnego udziału w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie jest w stanie wykazać żadnego interesu prawnego ani żadnego obowiązku w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. okazał się zasadny. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Wniesiony sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64a-64c p.p.s.a. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Dokonując oceny w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadności wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Przypomnieć wypada, że sprawa, która jest przedmiotem rozpoznania przez sąd dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez skarżących części budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez wydzielenie z jednego lokalu mieszkalnego dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. W myśl art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane", w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma na celu ustalenie w pierwszej kolejności, czy faktycznie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz, czy strona pomimo ciążącego na niej obowiązku nie dokonała zgłoszenia tej zmiany. Ustalenie to stanowi punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania lub jego umorzenia, o ile organ ustali, że przedmiotowa zmiana nie wymagała zgłoszenia. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego albowiem stwierdził, że do takiej zmiany nie doszło, gdyż nie zmieniły się żadne parametry podlegające ocenie na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego jak również brak jest innych przesłanek uzasadniających tę zmianę. PINB stwierdził również, że inwestorzy nie podjęli innej niż dotychczasowa działalności w lokalach [...] i [...], które zachowały funkcję mieszkalną taką, jaką miały przed podziałem. Wydzielenie w jednym z lokali drugiej łazienki nie spowodowało zmiany jego funkcji. Nadal pozostawała ona funkcją mieszkalną. Organ odwoławczy zamiast prowadzić postępowanie zmierzające do wydania merytorycznej decyzji w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zmienił kierunek prowadzenia sprawy. Dowód z oględzin, którego przeprowadzenie zlecił organowi I instancji koncentrował się wokół ustalenia, czy inwestorzy dokonali samowolnej przebudowy lokalu. ZWINB nie wyjaśnił, z jakiego powodu w postępowaniu o samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu zlecił przeprowadzenie tego dowodu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zakres oględzin lokali [...] oraz [...] dotyczył ustalenia grubości poszczególnych ścian oraz ustalenia jakie ściany zostały wybudowane lub rozebrane w tych lokalach ( czy były to ściany nośne czy działowe i z jakich materiałów były lub są wykonane), w jakiej ścianie nośnej czy działowej zostały wykonane drzwi wejściowe z klatki schodowej do nowopowstałego lokalu oraz czy drzwi wejściowe istniejącego poprzednio lokalu powstały w tym samym miejscu. PINB miał również ustalić, czy inwestorzy składali w Starostwie Powiatowym wniosek o udzielenie stosownego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. się ziściły. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył zasady wydawania decyzji kasatoryjnych. Sposób uzasadnienia decyzji ZWINB, w tym powołane powyżej rozbieżności w zawartych przez organ sformułowaniach, uniemożliwiają odczytanie w sposób czytelny i jasny, z naruszeniem jakich przepisów prawa decyzja PINB została wydana i jaki pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a także jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. ZWINB natomiast arbitralnie stwierdził, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku w części jaką stanowił lokal nr [...], natomiast w ramach wytycznych uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art.71a ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważa, że kontrolowanie decyzji kasatoryjnej nie może polegać na poszukiwaniu powodów, dla których organ taką decyzję wydał lub ustalaniu, w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie przed organem drugiej instancji. To powinno w sposób jednoznaczny wynikać z uzasadnienia decyzji. Z uwagi na powyższe, sąd uznał, że kontrolowana decyzja ZWINB musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i dlatego też orzekł o jej uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy względni ocenę prawną i wskazania sądu oraz zakończy postępowanie odwoławcze w sposób prawem przewidziany (art. 138 k.p.a.), uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w taki sposób, aby wynikało z niego z jakich powodów orzeka w sposób wskazany w tym przepisie. Zwróci jednocześnie uwagę na to, w jakim przedmiocie prowadzone jest postępowanie. Jeśli organ odwoławczy ponownie dojdzie do wniosku, że niezbędne jest wydanie decyzji kasacyjnej, w uzasadnieniu takiej decyzji odniesienie się do wszystkich warunków jej wydania wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Tylko wówczas możliwe będzie jej pełne skontrolowanie w sposób, o którym mowa w art. 64e p.p.s.a. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład kwoty [...]zł wchodzi: wpis sądowy - [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika- [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł.