II SA/Sz 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. W. i S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W. oraz S. M. od decyzji Zarządu Powiatu z dnia [...] r., znak: [...] - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją [...] r., znak: [...] Zarząd Powiatu, będący w przedmiotowej sprawie organem I instancji, orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Domu Dziecka w [...] w odniesieniu do nieruchomości położonych w m. [...], gmina [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m². W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie ustalono, iż na wymienionych wyżej nieruchomościach Dom Dziecka w [...] nie prowadzi żadnej działalności związanej ze statutowymi zadaniami tego podmiotu jako jednostki oświatowo-wychowawczej. Fakt ten został potwierdzony pismem Dyrektora Domu Dziecka, w którym Dyrektor oświadczył, że na działkach nie są realizowane zadania statutowe placówki. W ocenie organu I instancji wszystkie przesłanki wskazywały na to, iż nieruchomości oznaczone numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał także, że o zamiarze wygaszenia trwałego zarządu poinformował osoby korzystające z nieruchomości, a mianowicie: S. M., H. B. i H. W. Dodał przy tym, że działki były przekazane wymienionym osobom na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego, wydanego w dniu [...] r. Zarząd Powiatu uznał, że w rozumieniu art. 336 w zw. z art. 710 Kodeksu cywilnego osoby, które otrzymały nieruchomości do korzystania na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego są tak zwanymi posiadaczami zależnymi na podstawie umowy, którą z kolei można w rozpatrywanej sprawie zakwalifikować jako umowę użyczenia, zawartą z przedstawicielami władzy szkolnej sprawującej trwały zarząd nieruchomością stanowiącą własność Powiatu [...]. Organ I instancji na tej podstawie wywiódł, że wymienione wyżej [...] osoby korzystające z nieruchomości są jedynie osobami zainteresowanymi w sprawie, nie są natomiast stronami postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. W. i S. M., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Odwołujący się podnieśli, że w toku postępowania administracyjnego H. W. oraz S. M. bezpodstawnie pozbawieni zostali przez organ I instancji statusu strony postępowania i uznani zostali wyłącznie za osoby zainteresowane w sprawie. Zdaniem wnoszących odwołanie ze stanowiskiem organu I instancji nie można się zgodzić, bowiem regulacja zawarta w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbieżna z regulacją przewidzianą w art. 138 ust. 2 tej ustawy. Uznać więc należy, że w sprawie, w której organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości obciążonej prawem użyczenia, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotychczas posiadanych przez biorącego w użyczenie praw do nieruchomości, biorący w użyczenie ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu, w opinii H. W. i S. M., bezsprzecznie oddziaływuje na ich sferę prawną, bowiem zgodnie z treścią art. 28 kpa postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego biorącego w użyczenie, co z kolei prowadzi do konieczności uznania ich za stronę takiego postępowania administracyjnego. Odwołujący się podnieśli także, iż status strony postępowania przysługiwał im już z samego faktu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, które to prawo uzyskane zostało przez nich w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji, w której właściwy organ orzeka w drodze decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, a więc dotyczy podmiotu wykonującego trwały zarząd w rozumieniu art. 43 i następne ww. ustawy. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest tylko i wyłącznie utrata przez jednostkę wykonującą trwały zarząd jej uprawnień w stosunku do nieruchomości lub części nieruchomości, wynikających z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wyraźnie zatem określa uprawnienia i kompetencje, jakie przyznaje się zarządcy. Wobec tego decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu powoduje utratę przez jednostkę dotychczas wykonującą trwały zarząd tych uprawnień i kompetencji w stosunku do nieruchomości lub jej części. Dotyczy więc ona tylko podmiotu wykonującego trwały zarząd nieruchomością lub częścią nieruchomości. Kolegium podkreśliło dalej, że z treści art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby na jego podstawie mogło być wydane jakiekolwiek władcze rozstrzygnięcie mające wpływ na prawa i obowiązki posiadacza części nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nie ma legitymacji do wzięcia udziału w postępowaniu o wygaśniecie trwałego zarządu podmiot będący posiadaczem części nieruchomości, która okazała się zbędna jednostce wykonującej trwały zarząd. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] r., sygn. akt: [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt: [...], w którym zawarta została teza, iż dzierżawcy i użytkownicy gruntu nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśniecie prawa użytkowania nieruchomości. Podobnie w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] NSA stwierdził, iż z treści art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona, lecz skutek ten następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej i dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych. W tej sytuacji dzierżawca poszukiwać może ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Dzierżawca nieruchomości nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy toczącej się między Skarbem Państwa, a obecnym i przyszłym trwałym zarządcą nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, iż w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, na rzecz którego ustanowione zostało prawo trwałego zarządu nieruchomościami oznaczonymi numerami działek: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], czyli Dom Dziecka w [...], gmina [...]. Przymiotu strony opisanego postępowania administracyjnego nie posiadają natomiast H. W. oraz S. M., którzy są jedynie posiadaczami zależnymi nieruchomości. W tej sytuacji H. W. oraz S. M. nie mogli skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. W. i S. M. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 601 ze zm.); oraz przepisów postępowania, tj.: - art. 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia przez Zarząd Powiatu wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Domu Dziecka w [...], - art. 134 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podali, że bezspornym w sprawie jest, czego nie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż korzystają z części nieruchomości, w odniesieniu do których orzeczone zostało wygaśniecie trwałego zarządu. Prawo do użytkowania tych działek nabyli oni w oparciu o normę prawną wyrażoną w art. 56 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.­ Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz w oparciu o Okólnik Ministerstwa Oświaty i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 maja 1967 r. (Dz. Urz. Min. Ośw. i Szk. Wyższego Nr B-8, poz. 62). H. W. i S. M. podkreślili dalej, że przyjęte przez Kolegium stanowisko sprzeczne jest z normą prawną wyrażoną w art. 28 kpa. W myśl bowiem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przy tym przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny powinien zatem wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Skarżący, podobnie, jak w odwołaniu, wskazali, iż stanowisko zarówno organu pierwszej instancji jak i Kolegium w przedmiotowej sprawie jest nie tylko błędne, ale również "co najmniej niekonsekwentne". Doręczona im bowiem za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji decyzja organu I instancji z dnia [...]r. świadczy o potraktowaniu adresatów przez organ jako strony postępowania. Przepis art. 109 kpa wyraźnie stanowi, że decyzję doręcza się stronom i bez znaczenia w tym momencie, zdaniem H. W. i S. M. jest fakt, że w decyzji pod jej uzasadnieniem odnotowano, że skarżącym decyzję tę doręczono "do wiadomości". Tego typu praktyka nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej. Jeśli organ zamierzał istotnie jedynie powiadomić skarżących o fakcie wydania decyzji, czy nawet jej treści, mógł to uczynić poprzez przesłanie im odpowiedniej informacji. Doręczenie decyzji natomiast (i to za zwrotnym poświadczeniem odbioru korespondencji) dowodzi o skierowaniu jej także do skarżących. W opinii skarżących organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżących, przejawiającego się w prawie dysponowania przez nich nieruchomościami przyznanymi im zaświadczeniami lokalizacyjnym z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenie, że skarga nie jest zasadna. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Podstawą do wydania wspomnianej decyzji przez Zarząd Powiatu był art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu może zostać wydana z urzędu gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Zgodnie z art. 46 ust. 3 tej ustawy wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżących tj. H. W. i S. M. Dzierżawcy i użytkownicy gruntu nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie prawa trwałego zarządu nieruchomości. W ocenie Sądu także przedstawiona przez skarżącego kwestia dotycząca okólnika Ministerstwa Oświaty i Szkolnictwa Wyższego z 27 maja 1968 r. oraz art. 56 i 58 Karty Nauczyciela, zgodnie z którymi nauczycielowi zatrudnionemu na terenie wsi przysługuje prawo do otrzymania działki gruntu szkolnego nie stwarza interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym oparte jest na kryterium interesu prawnego, który wynika z publicznego prawa podmiotowego rozumianego jako przyznanie konkretnych korzyści lub nałożenie obowiązków, które to prawo jest realizowane w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie zachodzi w niniejszym postępowaniu w sprawie wygaszenia trwałego zarządu i stąd trafnie organ I instancji nie uznał skarżących za strony postępowania. Fakt, że w art. 46 ust. 3 znalazły się przepisy dot. wypowiedzenia umów najmu, dzierżawy lub użyczenia nie stwarza automatycznie skarżącym prawa strony w postępowaniu dot. wygaszenia trwałego zarządu. Skutek ten następuje z mocy prawa, a ponieważ dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych ochrony prawnej dzierżawcy, najemcy lub użytkownicy mogą szukać przed sądem powszechnym. Nie sposób też przyjąć rozumowania, że skoro decyzja o wygaszeniu trwałego zarządu została doręczona skarżącym to z tego faktu nabyli prawa strony w tym postępowaniu. Dzierżawcę, najemcę i użytkownika należy powiadomić o wygaśnięciu prawa gdyż od tego momentu biegnie trzymiesięczny termin wypowiedzenia umowy. W przedmiotowej sprawie jednoznaczne stanowisko zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z [...] r. sygn. akt [...]. Intencją ustawodawcy we wspomnianym art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami było stworzenie możliwości dla właściwego organu do wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w przypadku gdy zajdą okoliczności o jakich stanowi art. 46 ust. 2 ustawy a dzierżawcy, najemcy czy użytkownicy terenów objętych trwałym zarządem nie są uprawnieni aby ingerować w ocenę przesłanek – przyczyn wygaśnięcia trwałego zarządu. Sprawa ta dotyczy bowiem ustaleń organu właściwego w sprawie i strony, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd. Skarżący działający przez pełnomocnika zostali powiadomieni o terminie rozprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane powody Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.