II SA/Sz 996/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...), na podstawie art. 37 ust.21 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), art. 104 kpa nakazał Stowarzyszeniu (...), dokonanie rozbiórki zespołu domków letniskowych wybudowanych na terenie dz. nr (...) przy ul. (...) w P bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie (...) wnoszący o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący zarzuca decyzji organu I instancji błędną wykładnię zapisu planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującego od 1988 do 2003 roku, poprzez przyjęcie, że zakazywał on ustawienia na działce nr (...) w P nietrwale związanych z gruntem domków kempingowych, podczas gdy zapis ten określał jedynie "zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych", natomiast wg skarżącego domki kempingowe nietrwale związane z gruntem, nie stanowią takiej inwestycji. Ponadto skarżący wskazuje, iż dysponuje stanowiskiem Wójta, oraz zgodą Zarządu Gminy na "dalszą lokalizację" domków, z których to dokumentów wynika, że organy te nie tylko nie sprzeciwiały się, a wręcz wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych. Wg .skarżącego, istnienie zabudowy nietrwale związanej z gruntem nie powoduje dewastacji środowiska, a wręcz pomaga je chronić poprzez ograniczenie dostępu do wydm niezorganizowanym grupom turystów. Jego zdaniem przedmiotowe domki nie naruszają porządku przestrzennego okolicy, w żaden sposób jej nie szpecą, a ich ustawienie zapobiega dalszej chaotycznej zabudowie terenu. Nakazywanie ich rozbiórki tylko z tej przyczyny, że organ nadzoru budowlanego inaczej interpretuje zapis planu zagospodarowania przestrzennego, stoi wg skarżącego w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wskazuje, iż organ powiatowy wybiórczo ocenił dowód z opinii urbanistycznej sporządzonej w maju 2006r. przez Regionalne Biuro Gospodarki Przestrzennej Województwa, w której opiniujący wyjaśnia, że istniejąca zabudowa jest zgodna z przepisami obecnie obowiązującymi, oraz wymienia argumenty przemawiające za pozostawieniem tej zabudowy również w świetle przepisów obowiązujących w czasie stawiania domków. Oprócz tego, skarżący podnosi w odwołaniu, iż przedmiotowa zabudowa stoi już od wielu lat, w pełni komponuje się z otoczeniem, nie powoduje żadnych zniszczeń przyrody, a wręcz pełni funkcję ochronną. W chwili obecnej nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący sporny teren, a strona poniosła nakłady na uzbrojenie terenu, zatem jak twierdzi skarżący niesłusznym jest nakazywanie rozebrania domków tylko z powodu innej niż dotychczasowa interpretacji zapisów poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust.2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlano w związku z otrzymanym zgłoszeniem, w dniu (...) przeprowadzili wizję lokalną w sprawie domków letniskowych na terenie działki nr (...) przy ul. (...) w P. Na podstawie zebranych dokumentów oraz przeprowadzonych oględzin organ powiatowy stwierdził, ze na przedmiotowej nieruchomości będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego -Lasy Państwowe Nadleśnictwo, której najemcą jest Stowarzyszenie (...), bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowano zespół obiektów budowlanych, w skład którego wchodzą 24 domki letniskowe, do których doprowadzono przyłącza wodno-kanalizacyjne i energetyczne. Teren, na którym ustawiono przedmiotowe domki stanowią grunty leśne. Na podstawie złożonych do protokołu oświadczeń K T - Prezesa Zarządu Stowarzyszenia (...), w sprawie daty ustawienia przedmiotowych domków ustalono, iż domki te zostały ustawione w latach 1978- 1992, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro budowa obiektów została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., organ I instancji prawidłowo rozpatrywał sprawę na podstawie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. W świetle obowiązujących, w okresie budowy obiektów, przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Art. 3 ww. ustawy, stanowi natomiast, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy Prawo budowlane podlegają przymusowej rozbiórce. Organ powiatowy ustalił, że dla przedmiotowego terenu, obecnie nie istnieje aktualny obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się kopia uchwały nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) w sprawie zatwierdzenia perspektywicznego i etapowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości P. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2006r. znak: (...) otrzymanym z Urzędu Gminy stwierdzono, że brak jest plansz w skali 1:2000, które stanowiły załącznik do tekstu planu zagospodarowania przestrzennego z 1962r. Jednakże w zapisach w tekście tego planu brak jest informacji na temat planowania zabudowy na przedmiotowym terenie. Na brak przeznaczenia przedmiotowych terenów pod budowę domków letniskowych w tym okresie, wskazuje również fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego z 1988r. wprowadzono zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych dla tego terenu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Rewalu nr (...) z dnia (...) obowiązującą do dnia (...) zapis planu dla przedmiotowego terenu brzmiał: "symbol 1 ZL obszar lasów ochronnych z pasem wydm w administracji Urzędu Morskiego i OZLP . IW południowo-wschodniej części obszaru leśniczówka i ujęcie wody!. Obowiązuje zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych i adaptacji lasu dla celów budownictwa wypoczynkowego. Dopuszcza się pozostawienie dwóch istniejących ośrodków wypoczynkowych 1 UT i 2 UT. Teren położony w strefie "A i B" ujęć wody". W świetle powyższego zapisu organ zgodził się z twierdzeniem iż inwestycja polegająca na wybudowaniu przedmiotowego zespołu domków letniskowych wykonana została na terenie nie przeznaczonym na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości fakt, iż inwestor ustawiając przedmiotowe domki na terenie lasów ochronnych dokonał inwestycji kubaturowej i zaadoptował las na cele budownictwa wypoczynkowego. Organ odwoławczy zgodził się z organem powiatowym, iż zapis w opinii urbanistycznej przedłożonej przez inwestora, na temat zgodności inwestycji z ww. planem zagospodarowania przestrzennego, uznać należy za nietrafny, zaś stwierdzenie, iż zakaz prowadzenia wszelkich inwestycji kubaturowych dla celów wypoczynkowych obowiązywał tylko dla budynków trwale związanych z gruntem, za nieuzasadnione. W planie zagospodarowania przestrzennego nie dokonano bowiem podziału na zabudowę trwale i nie trwale związaną z gruntem, użyto natomiast sformułowania "wszelkich inwestycji kubaturowych", co oznacza zarówno trwale jak i nietrwale związane z gruntem obiekty budowlane. Z zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, iż dopuszczono jedynie pozostawienie zabudowy w postaci dwóch istniejących ośrodków wypoczynkowych w zabudowie nietrwałej na terenach oznaczonych symbolami l UT i 2 UT. Brak jest natomiast zapisów świadczących o dopuszczeniu zabudowania terenu (w sposób trwały bądź nie trwały), na którym wybudowany został zespół domków letniskowych będących przedmiotem niniejszego postępowania, co świadczy, iż teren ten nie był przeznaczony pod tego typu zabudowę. Ponadto organ odwoławczy stwierdza, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez pozwolenia właściwego organu, na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekt budowlany wybudowany nie zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących pominięcia dowodu z pisma Wójta Gminy z dnia (...) oraz adnotacji Zarządu Gminy z dnia (...), z których wynika, że organy te nie sprzeciwiały się, a nawet wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych na działce nr (...) w P, organ zauważył, iż fakt akceptacji ww. organów nie świadczy o legalności przedmiotowej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie (...) zarzuciło ww. decyzji: 1) błędną wykładnię zapisu planu zagospodarowania przestrzennego gminy R, obowiązującego od 1988 do 2003 roku, poprzez przyjęcie, że zakazywał on również ustawienia na działce nr (...) w P nietrwale związanych z gruntem domków kempingowych, podczas gdy zapis ten określał "zakaz wszelkich inwestycji kubaturowych", a domki kempingowe nietrwale związane z gruntem nie stanowią takiej inwestycji, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że dowody z: pisma Wójta Gminy z dnia 4 lipca 1996 r. oraz adnotacji Zarządu Gminy z dnia 14 maja 1999 r., z których wynika, że organy te nie tylko nie sprzeciwiały się, ale wręcz wyrażały zgodę na lokalizację domków kempingowych na działce nr (...) w P, nie miały w sprawie znaczenia, gdyż nie stanowią o legalności ustawienia domków nietrwale związanych z gruntem na działce nr (...) w P, podczas gdy dowody te mają w sprawie znaczenie, gdyż świadczą o tym, że interpretacja organów wydających te dokumenty powyższego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego była zbieżna z interpretacją strony; w świetle zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasada praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ wykonawczy gminy zezwala na pozostanie domków kempingowych, a organ administracji budowlanej, inaczej interpretując ten sam zapis planu zagospodarowania przestrzennego, nakazuje ich rozbiórkę, 3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznaniu, bez bliższego uzasadnienia, dowodu z opinii urbanistycznej sporządzonej przez Regionalne Biuro Gospodarki Przestrzennej Województwa, za "nietrafną", podczas gdy w opinii tej przekonująco wyjaśniono, z jakich przyczyn istniejąca zabudowa zgodna jest z przepisami obecnie obowiązującymi oraz wymieniono argumenty przemawiająca za pozostawieniem tej zabudowy również w świetle przepisów obowiązujących w czasie stawiania domków, a jej walor dowodowy jest wysoki, jako że sporządzona została przez jednostkę wyspecjalizowaną w zagadnieniach związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. W sprawie bezsporny jest fakt, że objęte nakazem rozbiórki domki letniskowe zostały posadowione na działce nr (...) w P bez wymaganego pozwolenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Stosownie do art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy określa zasady orzekania o rozbiórce obiektów będących w budowie albo już wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także sytuacje w których możliwa jest legalizacja takich obiektów. W niniejszej sprawie jednak na mocy przepisu przejściowego, jak to trafnie uczyniły organy orzekające w sprawie, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. A zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: - rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia, - naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Z dokumentów przesłanych Sądowi przez organy administracyjne oraz ustaleń organów wynika, że obowiązujący od 1988 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla działki nr (...), położnej przy ul. (...) w P, inne przeznaczenie niż zabudowa wczasowa, tj. jako terenu lasów ochronnych z zakazem wszelkich inwestycji kubaturowych. Sąd podziela stanowisko organów, że wprowadzony ustaleniami planu zakaz obejmował zarówno inwestycje trwale związane z gruntem, jak i nietrwale związane z gruntem. Organy dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu w tym zakresie. Przy tym interpretacji takiej organy dokonują samodzielnie i mają obowiązku brać pod uwagę opinii czy stanowiska innych organów. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że z akt administracyjnych nie wynika, aby miejscowy plan uchwalony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w (...) Uchwałą Nr (...), z dnia (...), w sprawie zatwierdzenia perspektywicznego i etapowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego milrejsowości P, nie przeznaczał działki nr (...) pod zabudowę. Z tekstu uchwały w ogóle nie wynika które tereny przeznaczone zostały pod zabudowę. Przepis § 2 uchwały stanowi, między innymi, że przeznaczenie terenów pod różne rodzaje użytkowania staje się obowiązujące przy wydawaniu lokalizacji, wytycznych do planów szczegółowych i działalności inwestycyjnej na terenie P. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że na terenie P przewidziano tereny przeznaczone pod zabudowę. Wynika to również z wyciągu z opisu do projektu planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania miejscowości P, gdzie w pkt 2 jako główne zadania inwestycyjne wynikające z planu perspektywicznego podano; "Budowa nowych jednostek wczasowych". Jednak w treści uchwały brak jest jakiegokolwiek zapisu wskazującego, które tereny przeznaczone zostały pod działalność inwestycyjną. Prawdopodobnie tereny te zaznaczone zostały na stanowiącej załącznik do uchwały planszy podstawowej, której brak w aktach sprawy. W takiej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia, że teren działki nr (...) nie został w tym planie przeznaczony pod zabudowę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 K.p.a., tj. bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby się okazało, że działka nr (...) w planie uchwalonym w 1962 r. była przeznaczona pod zabudowę wczasową, to w chwili obecnej nie można byłby orzec rozbiórki domków, które wzniesione zostały w okresie obowiązywania tego planu. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). W kwestii wykonalność Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152, a o kosztach art. 200 ww. ustawy.