II SA/Sz 999/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] z dnia[...] ., nr[...] , nakładające na inwestorów –R. i J. W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wykonanej zabudowy schodów wewnętrznych prowadzących do mieszkania Państwa W., w budynku mieszkalnym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [..] w miejscowości [...] ,w terminie do dnia 31 października 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec dokonanego przez J. B. zgłoszenia o samowolnie wykonanych robotach budowlanych na korytarzu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] , w dniu 22 marca 2010 r. PINB w [...] przeprowadził w obecności współwłaścicieli tj. J. B. i R. W. oględziny budynku położonego przy ul. [...] w [...] i ustalił, że w 2009 r. rozebrana została istniejąca, tymczasowa obudowa schodów wewnętrznych, prowadzących z korytarza na parterze budynku do znajdującego się na piętrze mieszkania Państwa W., wykonana z płyt gipsowo-kartonowych i styropianu wraz z demontażem drzwi, a następnie schody obudowano ścianami o grubości 25 cm. Jedna ze ścian o długości 1,30 m została przesunięta (w stosunku do obudowy poprzedniej), w kierunku drzwi wejściowych do budynku o ok. 0,60 m. Natomiast drugą ścianę wykonano przy schodach, wzdłuż biegu, na odcinku ok. 2,70 m, o szerokości większej niż była poprzednia obudowa. Wykonano nowe drzwi oraz ocieplenie schodów od strony pomieszczenia piwnicznego. W wyniku wykonanych robót budowlanych szerokość przejścia w korytarzu, na odcinku 2,7 m, wynosi 0,6 m. Dalej organ odwoławczy podał, że organ I instancji po uzyskaniu dokumentów w ww. sprawie znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w [...] stwierdził, iż w dniu 31 grudnia 2008 r. R. W. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie istniejącego tymczasowego przepierzenia z płyt kartonowo-gipsowych i styropianu (wejście z parteru na poddasze mieszkalne wewnątrz budynku), do którego właściwy w sprawie organ nie wniósł sprzeciwu. Integralnym załącznikiem złożonego zgłoszenia była dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stan istniejący i szkic sytuacyjny przedstawiający zakres planowanych robót, z którego wynika, że nowe ściany z cegły zostaną wybudowane w innym miejscu, a nie, jak zgłosił p. W., w miejscu demontowanej, istniejącej, tymczasowej obudowy. W oparciu o zgromadzony materiał w sprawie organ I instancji stwierdził, że zakres zgłoszonych jak i wykonanych robót budowlanych nie mieści się w robotach zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien być realizowany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, bo art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie przedstawia roboty budowlane, na wykonanie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jednak wśród nich nie znajdują się roboty wykonane przez inwestora, co oznacza, że na wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania wymagane jest nie zgłoszenie lecz uzyskanie pozwolenia na budowę właściwego w sprawie organu. Poza tym organ I instancji stwierdził, że wykonana prze Państwa W. obudowa schodów wewnętrznych narusza przepisy pożarowe określone w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem szerokość przejścia przy wykonanej obudowie schodów (na odcinku ok. 2,7 m) wynosi tylko 0,6 m. Organ I instancji mając na względzie: fakt wykonania przedmiotowych robót budowlanych z naruszeniem wyżej cytowanych przepisów oraz treść § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że wymagania w określonych przypadkach mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wydał w dniu 30 lipca 2010 r. postanowienie, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia takiej ekspertyzy technicznej, która wykaże czy wykonana obudowa schodów nie narusza przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi organ I instancji zobowiązany jest po przeprowadzeniu postępowania dowodowego do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. A zatem, zdaniem organu odwoławczego, żądanie przedstawienia określonych dokumentów, ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego rozpatrywanej kwestii, w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, tak więc, jest postępowaniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy - nakładając, w razie wskazania w opinii takiej konieczności, obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dowodowe jest nieodzownym elementem postępowania naprawczego, ponieważ to ono wykaże jakie roboty ewentualnie należy wykonać w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] R. W. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. Naruszenie przepisów postępowania: a) art. 10 § 1 k.p.a. przez niedanie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań; b) art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczanie pism z pominięciem pełnomocnika skarżącego; 2. Naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 81c ust. 2 w związku z art. 3 pkt 8) oraz ust.7a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.) w związku z § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.); W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] . W uzasadnieniu podniósł, że wydane przez organ odwoławczy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów, przez co wady dotyczące wcześniejszego postanowienia, przeniknęły do tak wydanego orzeczenia, jak również sam dopuścił się innych jeszcze naruszeń. W postępowaniu odwoławczym reprezentował go pełnomocnik, a doręczeń dokonywano na jego adres, co stoi w jawnej sprzeczności z dyspozycją art. 40 § 2 k.p.a., a w praktyce skomplikowało jego sytuację i wywołało dezorientację związaną ze zrozumieniem pozycji procesowej w jakiej się znalazł. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte we wcześniejszym zażaleniu, w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., który przez organ I instancji został potraktowany instrumentalnie. Wyznaczono mu termin na zapoznanie się z aktami postępowania przed wydaniem postanowienia, jednak nie miał możliwości jakiegokolwiek wykorzystania tych informacji, gdyż jeszcze tego samego dnia otrzymał postanowienie w sprawie. Jak również zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 oraz ust. 7a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006.156.1118 ze zm.) w związku z § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.). Dalej skarżący wskazał na rozbieżność między przedmiotem prowadzonego postępowania, a przedmiotem wydanego postanowienia. Rozbieżność ta zauważona została przez organ odwoławczy, ponieważ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wydane postanowienie jest tylko częścią zbierania materiału dowodowego w sprawie, do której zastosowanie ma art. 51 prawa budowlanego. Nie zwrócił jednak żadnej uwagi na to, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie wyłącznie w oparciu o art. 81 c wskazanej ustawy w oderwaniu od innych regulacji prawnych. Zdaniem skarżącego z doręczanych zawiadomień oraz wniosku jaki zainicjował sprawę wynika, że postępowanie toczy się w przedmiocie stwierdzenia czy dopuścił się samowoli budowlanej oraz czy przekroczył faktycznie zakres robót jaki wykazał w zgłoszeniu z 31 grudnia 2008 r. Do rozstrzygnięcia tych kwestii nie jest potrzebna opinia co do stanu technicznego, do jakiej został zobowiązany. Powyższym ustaleniom nie służy zastosowany w zaskarżonym postanowieniu środek dowodowy przewidziany w art. 81c. Organ w pierwszej kolejności powinien orzec decyzją co do przedmiotu sprawy, a więc czy prace wykonane są samowolą czy też nie, bo dopiero wtedy będzie wiadomo, czy i jakie działania są konieczne w dalszym postępowaniu. Skarżący argumentuje również, iż w stwierdzonym stanie faktycznym nie istnieją żadne wątpliwości dotyczące ani jakości materiałów, ani stanu technicznego wykonanej konstrukcji. Dlatego brak jest przesłanki "uzasadnionych wątpliwości" o jakich mowa w przepisie art. 81c prawa budowlanego, albowiem jakość i stan techniczny jest niewątpliwy, i możliwa jest jego ocena już na podstawie tych okoliczności, jakie do tej pory ustalono, bez przeprowadzania innych dowodów. Końcowo skarżący zarzucił, że nałożono na niego nie tylko obowiązek przedstawienia opinii, ale również uzgodnienia z komendantem wojewódzkim Straży Pożarnej. Uzgodnienia takie natomiast nie mieszczą się w zakresie pojęcia "oceny technicznej" czy "ekspertyzy technicznej". Dlatego obowiązek nałożony w tej części nie ma w ogóle podstawy prawnej. [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej: P.p.s.a. W świetle powyższego przepisu skargę uznać należało za zasadą. Trafny jest zarzut skargi, że skoro w postępowaniu administracyjnym reprezentował skarżącego pełnomocnik, to pełnomocnikowi, a nie skarżącemu, należało doręczyć zaskarżone postanowienie. Pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony narusza przepisy art. 32 i art. 40 § 1 k.p.a. i kwalifikowane jest na równi z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A zatem już tylko z tej przyczyny skarga zasługuje na uwzględnienie i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie zależnie od powyższego, nawet gdyby organ odwoławczy doręczył swoje rozstrzygnięcie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, to i tak należałoby uwzględnić skargę. Trafny jest bowiem kolejny zarzut skargi, że nie jest jasne w jakiej sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego. Organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 15 czerwca 2010 r. nie wskazał przepisu materialnego prawa administracyjnego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania. Przywołany przepis art. 61 § 4 k.p.a. nie wskazuje w jakiej sprawie ma być prowadzone postępowanie. Nie wyjaśnia tego również stwierdzenie "w sprawie wykonania zabudowy schodów wewnętrznych", bowiem na podstawie przepisów prawa budowlanego mogą być prowadzone różne sprawy dotyczące zabudowy schodów. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołuje przepis art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa) i podaje, że wykonana zabudowa schodów wykonana został bez pozwolenia na budowę. Jednoznacznie zatem podaje, że chodzi o sprawę wykonanych robót budowlanych, innych niż wybudowanie obiektu budowlanego, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak organ odwoławczy właściwie w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, ograniczył się do przywołania przepisów i stwierdzenia, że Państwo W. nie posiadali pozwolenia na budowę. Tymczasem organ winien wyjaśnić jakimi przesłankami kierował się kwalifikując wykonane roboty budowlane jako wymagające pozwolenia na budowę. Pewne rozważania w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji, podając, że wykonane roboty budowlane nie można kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę budynku. Trudno jednak zgodzić się z takim stanowiskiem, skoro organ nie podał zmianę jakich parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego spowodowały wykonane przez skarżącego roboty budowlane. Tym bardziej, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie bardziej wynika, że skarżący dokonał odtworzenia stanu pierwotnego przy użyciu innych wyrobów budowlanych. Sąd zgadza się także z zarzutem skargi, że organy obu instancji nie uzasadniły przekonująco i nie wyjaśniły dlaczego, aby nałożyć na skarżącego i jego żonę, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, uznały za słuszne skorzystanie z przepisu art. 81c ust. 2 ustawy. Przesłanką jego zastosowania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika czy wątpliwości dotyczą jakości wyrobów budowlanych, czy robót budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy obowiązane są należycie uzasadnić swoje orzeczenie pod względem prawnym i faktycznym - zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że postanowienia organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia opisanych okoliczności, a zatem wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także przepisu art. 81c ust. 2 ustawy, poprzez nie wykazanie przesłanek do jego zastosowania. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a.