II SA/Sz 999/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. S., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie nr XIV/149/2015 z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo dla obrębu J., ustalił dla A. D. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł dla niezabudowanej nieruchomości, działki nr [...] położonej w miejscowości J. o powierzchni [...] ha w związku z jej zbyciem (1/2) udziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Miejska w Bornem Sulinowie uchwałą z dnia 29 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo dla obrębu J. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego, A. D. w imieniu swoim i męża G. D. zbyła nieruchomość, działkę nr [...] położoną w obrębie J., o powierzchni [...] ha za kwotę [...]zł Z uwagi na powyższe, w dniu 6 marca 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, dla przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał Burmistrz, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. [...] zł, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, tj. [...] zł, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 29 marca 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30 % daje kwotę opłaty w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionowała sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy i podniosła, że pomimo zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do podniesienia wartości nieruchomości co stanowi warunek konieczny do tego by wydać decyzję o tzw. rencie planistycznej. Decyzję taką wydaje się tylko wtedy kiedy na skutek zmiany przeznaczenia w planie dopuszczalny stał się taki sposób zagospodarowania, który zwiększa jej wartość co w sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca wydając opinię określającą wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i po, w ocenie i opisie nieruchomości dotyczącej określenia ich wag pominął zakres cechy "niekorzystny" posiłkując się cechami: bardzo dobra, dobra, przeciętna. Tymczasem jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] r., działka nr [...] pokryta jest śródlądowymi wodami stojącymi czyli wodą znajdującą się w zagłębieniach terenu, co w konsekwencji prowadzi do tego, że teren ten w znacznej części jest bagnem (co widać na załączonych zdjęciach), na którym bobry wybudowały żeremie. Strona zaznaczyła, że zgodnie z obowiązującym prawodawstwem, bobry są pod ochroną i brak jest możliwości ich przepędzenia z tego terenu. Ani w czasie obowiązywania poprzedniego planu, ani w chwili obecnej nie jest możliwa produkcja rolna na przedmiotowych gruntach i faktycznie nigdy nie była ona wykonywana – z uwagi na brak jakiejkolwiek opłacalności. Z opisanego wyżej aktu notarialnego wynika, że działka nr [...] to tylko [...] ha gruntów ornych reszta to łąki trwałe, nieużytki oraz grunty pod rowami. Zakwalifikowanie takiej cechy do oceny "przeciętna" jest nieporozumieniem. Skarżąca podniosła, że w nowym planie przedmiotowy teren zakwalifikowano jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, budowlanych lub ogrodniczych. Pod tym pojęciem należy rozumieć możliwość posadowienia wiejskiego domu mieszkalnego oraz budynków gospodarskich w obrębie jednego podwórka. Powołując się na powyższe wywody, strona wskazała, że w opinii brak jest odniesienia się do rodzaju cechy – utrudnienia związane z realizacją inwestycji (przygotowanie inwestycji wymaga/ nie wymaga znacznych nakładów), "cechy rynkowej – wartości bonitacyjnej i przydatności rolniczej, jakości drogi dojazdowej do nieruchomości, oddziaływanie na nieruchomość użytków przyległych". W ocenie skarżącej, biegły w ogóle nie wziął pod uwagę tych cech mających wpływ na wartość nieruchomości "zarówno w danym jak i obecnym planie zagospodarowania przestrzennego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 29 października 2015 r. przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, co wynikało z zapisów w ewidencji gruntów oraz założonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Takiego przeznaczenia działki, w ocenie organu odwoławczego, nie zmienia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że działka ta pokryta jest wodami stojącymi i żerują na niej bobry, co może wynikać z niewykorzystywania jej przez dłuższy okres zgodnie z przeznaczeniem, czyli na cele rolnicze. W związku z tym rzeczoznawca uprawniony był do przyjęcia sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z zapisami w księdze wieczystej. W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...], znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, oznaczonym symbolem 4 RM oraz w części stanowi tereny dróg wewnętrznych (2 KDW). Wobec tego, Kolegium uznało, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w następstwie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie tego organu, fakt wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia planu, został udowodniony w sposób prawidłowy. Uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie sporządzonym w dniu 29 marca 2018 r., określił wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem sposobu wykorzystania nieruchomości oraz wartość tej nieruchomości po wprowadzeniu planu i zmianie jej przeznaczenia. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według dwóch stanów, w jednym i drugim uwzględniając przeznaczenie nieruchomości. Nie uwzględniał żadnych innych zdarzeń, które mogłyby mieć wpływ na jej wartość. Dokonując oceny załączonego do akt sprawy operatu z dnia 29 marca 2018 r. oraz dodatkowych wyjaśnień jego autorki z dnia 26 czerwca 2018 r. Kolegium nie dopatrzyło się w nim błędów, czy też niejasności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami, które uniemożliwiałyby uznanie go za dowód w sprawie. Zdaniem Kolegium, zmiana przeznaczenia terenu, jako konsekwencja wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania, z rolnego na teren zabudowy zagrodowej, spowodowała wzrost wartości tego terenu i stworzyła możliwość jej zbycia po uchwaleniu tego planu, co miało miejsce w dniu [...] r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie w oparciu o błędną opinię biegłego rzeczoznawcy, która wskazuje, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca w opinii pominął zakres cech niekorzystny dla nieruchomości posiłkując się cechami: bardzo dobra, dobra, przeciętna, jak również błędnie przyjął sposób jej użytkowania wynikający z zapisów w księdze wieczystej - grunt rolny – podczas gdy na przedmiotowym gruncie z uwagi na stojące na nim wody śródlądowe nigdy nie była prowadzona produkcja rolna i jest traktowany jako nieużytek. W ocenie strony, nie doszło do zmiany wartości działki wskutek uchwalenia planu lub jest ona bardzo nieznaczna ponieważ możliwości zagospodarowania nieruchomości dla stanu określonego przed i po uchwaleniu planu, były i są do siebie zbliżone. Przedmiotowa działka faktycznie była wyłączona z produkcji rolnej wskutek zalegania na niej wód śródlądowych, a jej uprawa jest całkowicie ekonomicznie nieuzasadniona. Ponadto z operatu nie wynika czy rzeczoznawca przyjął transakcje kupna – sprzedaży przed uchwaleniem planu na terenach, dla których nie obowiązywał plan oraz czy nieruchomości z obowiązującym planem, przyjęte zostały dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Skarżąca dodała, że występujące transakcje nie spełniają wymogów podobieństwa dla nieruchomości podlegającej wycenie a w operacie brak wskazania opisu stanu nieruchomości – wbrew przepisom rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego budzi istotne wątpliwości. Zgodnie z § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo, przyjętym przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie uchwałą Nr XIV/149/2015, w § 3 ustalono przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Według pisma Burmistrza B. S. z dnia [...] r. skierowanego do rzeczoznawcy majątkowego teren działki [...] obręb J., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem w części 4RM – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w części 2KDW – tereny dróg wewnętrznych, przy czym w planie ustalono 30% stawkę do określenia opłaty planistycznej jedynie dla terenu – 4RM. Powierzchnia działki nr [...] obręb J. wynosi [...] m2 i dla takiej powierzchni ustalona została wartość działki przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Tymczasem w skład obszaru tej działki po uchwaleniu planu wszedł także teren pod drogami wewnętrznymi, od którego nie nalicza się opłaty planistycznej. Kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona, a nieczytelność map znajdujących się w aktach sprawy wyklucza wyjaśnienie jej przez Sąd we własnym zakresie. Ponadto w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów działki nr [...], a także odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości, chociaż organ powołuje się na dane tam zawarte. Z uwagi na powyższe brak jest możliwości ustalenia w jednoznaczny sposób, czy decyzja została prawidłowo wydana - dla A. D. w odniesieniu do ˝ przedmiotowej działki, tj. czy działka stanowiła współwłasność ustawową małżonków, czy też była własnością osobistą każdego z małżonków w ˝ jej części. W akcie notarialnym z dnia [...] r. – umowy przenoszącej własność i sprzedaży – odnośnie do działki [...], na stronie drugiej w części A wymienione zostały z powołaniem się na ewidencję gruntów i budynków wszystkie części składowe nieruchomości z określeniem kategorii gruntów, a w tym część o powierzchni [...] ha oznaczona w tej ewidencji W-ŁV – grunty pod rowami. Jeżeli faktycznie ewidencja gruntów zawiera takie zapisy to, zdaniem sądu, rzeczoznawca majątkowy, nawet nie posiadający wiedzy i uprawnień w zakresie oceny geotechnicznej, geologicznej czy też gleboznawczej gruntu, winien rozważyć czy grunt ten nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Na marginesie należy też zauważyć, że Burmistrz B. S. do informacji z dnia [...] r. - o przeznaczeniu działki nr [...] w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo uchwalonym przez Radę Miejską w Bornem Sulionowie uchwałą z dnia 31 stycznia 1996 r. – jako "grunt rolny (brak symbolu)") - dołączył co prawda wypis i wyrys z ww. planu, jednak bez stosownych map, które umożliwiałyby weryfikację tej informacji. Wraz z wyrysem w aktach administracyjnych znalazł się jedynie fragment mapy miejscowości J., z której wynika, że teren ten oznaczony został symbolami MR, MN a także opis, wskazujący, że symbole te oznaczają "budownictwo mieszkalne i zagrodowe. Możliwość rozbudowy po wschodniej stronie drogi (...)". W żadnym razie z załączonej dokumentacji nie wynika, że działka nr [...] we wspomnianym planie została przeznaczona pod grunty orne. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone także z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie dokonać ponownej oceny sporządzonego operatu szacunkowego (badając, czy jest on jeszcze ważny) mając na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.