II SAB/Sz 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w C. do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. S.-W. z dnia 6 stycznia 2017 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanym w pkt 1-4 wniosku, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w C. w rozpoznaniu wniosku o którym mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w C. na rzecz skarżącej A. S.-W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. A. S.-W. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym SWD - 11609/16, w szczególności: 1. protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. szt. B. J. (prawidłowo J. dopisek Sądu); 2. protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. S. D (prawidłowo D. dopisek Sądu); 3. protokołów przesłuchania świadków; 4. sprawozdania z postępowania skargowego. Ponadto, wniosła o udostępnienie kopii notatki służbowej wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., objętej powyższym postępowaniem skargowym. Wskazała, że kopie dokumentów należy przesłać na adres e-mail: [...] W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawczynię, że żądane kopie dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym [...], nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "u.d.i.p."). Na poparcie swojego stanowiska Komendant powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 183/13. Natomiast w odniesieniu do wniosku o udostępnienie notatki wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. objętej postępowaniem skargowym [...] wskazał, że Komenda Powiatowa Policji nie jest w posiadaniu powyższej notatki, gdyż została ona przesłana wraz z wnioskiem o ukaranie i całością zgromadzonego materiału do Sądu Rejonowego. A. S.-W. pismem z dnia [...] r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, - art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż zakres wnioskowanych przez skarżącą informacji nie stanowi informacji publicznej, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z naruszeniem ustawowego terminu; - art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek w sposób i formie sprzecznej z wnioskiem, - art. 16 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, zawierającej uzasadnienie dla odmowy z uwagi na przyjęcie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: - uznanie, że Komendant Powiatowy Policji pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; - zobowiązanie ww. organu do wydania w terminie 14 dni aktu albo podjęcia czynności w sprawie wniosku skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności. Zarówno zatem notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji posiadają walor informacji publicznej. Podkreśliła, że żądała przekazania informacji pochodzących z akt postępowania skargowego, a nie wglądu do całości akt sprawy. Wniosek ten był zaś podyktowany stanowiskiem Komendanta zawartym w piśmie z dnia [...] r., w którym poinformowano ją o braku podstaw do udostępnienia akt sprawy postępowania skargowego w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie, ponownie wskazując, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie organu, skarżąca żądając udostępnienia kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym [...], które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru. Tymczasem NSA podjął uchwałę, z której wynika, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13). Ponadto podniósł, że zarówno postanowienia działu VIII kpa jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków nie przewidują w toku prowadzenia postępowania skargowego przeprowadzenia przesłuchań świadków, a co się w tym wiąże sporządzenia protokołów z tych czynności. W dniu 27 lutego 2017 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z kopii następujących dokumentów: - odpowiedzi Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. na skargę z dnia [...] r., [...] - odpowiedzi Komendanta Powiatowego Policji na prośbę o udostępnienie do wglądu akt sprawy postępowania skargowego [...] - koperty adresowanej do świadka rozpytanego w postępowaniu skargowym SWD-11609/16, na okoliczność, iż przesłuchanie świadków zostało utrwalone, czy to w postaci protokółu, czy notatek z czynności rozpytania osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.- zwanej dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w udostępnieniu skarżącej informacji publicznej określonej we wniosku z [...]r., który w pierwszej części zawierał żądanie przesłania kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniem skargowym [...] , w szczególności: 1) protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. szt. B. J. (w skardze J.); 2) protokołu przesłuchania funkcjonariusza sierż. S. D. (w skardze D.); 3) protokołów przesłuchania świadków; 4) sprawozdania z postępowania skargowego, zaś w drugiej - dodatkowo wniosek o udostępnienie kopii notatki służbowej wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s.103, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/13, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm.- zwanej dalej "u.d.i.p") o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez stronę dokumenty stanowią informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia [...] r., pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, zaś w myśl ust. 1 pkt 4 ww. ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny w Internecie). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że żądane przez nią kopie dokumentów wymienione w piśmie z dnia[...] r. stanowią informację publiczną rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (dział VIII kpa), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SAB/WA 200/09, iż akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy (wyrok opublikowany w lex nr 600238). Przy czym co istotne, skarżąca nie żądała przesłania kserokopii całości akt sprawy skargowej, lecz wyłącznie dokumentów wytworzonych przez organ Policji w związku z wszczętym przez nią postępowaniem skargowym, konkretyzując je we wniosku pod poz. 1-4. Stąd wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnoszące się do braku możliwości udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów, uznać należy za bezprzedmiotowe. Również przywołany przez Komendanta wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. syn. akt II SA/Gd 183/13 w żaden sposób nie potwierdza słuszności stanowiska organu co do charakteru wnioskowanej informacji, gdyż przedmiotem analizy wskazanego wyroku nie była kwestia udostępnienia dokumentów sporządzonych przez funkcjonariusza policji. Skoro twierdzenie organu, kwestionujące walor informacji publicznej, nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie, to przyjąć należy, że organ wobec dokonania nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji i podjęcia nieprawidłowego działania, pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku poz. 1-4, a zatem skarga w tej części zasługuje na uwzględnienie. Z kolei oddalenie skargi w pozostałym zakresie uzasadnione jest faktem, że Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o nieposiadaniu notatki wytworzonej przez funkcjonariusza Policji na okoliczność kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. objętej postępowaniem skargowym [...], wobec przesłania jej do Sądu Rejonowego. Nie budzi żadnych bowiem wątpliwości Sądu, że nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak - co uczynił w niniejszej sprawie - powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Z kolei oceniając charakter stwierdzonej w części bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. przyjąć należy, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzona bezczynność wynikała bowiem z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podkreślić należy, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że organ poinformował skarżącą, o braku możliwości udzielenia żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., aczkolwiek w sposób niezgodny z wnioskiem, w którym wskazano, że kopie dokumentów należy przesłać drogą elektroniczną. Na zakończenie wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę pismem z dnia [...] r. na okoliczność utrwalenia w formie protokołów czy notatek czynności przesłuchania wymienionych we wniosku osób. Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie dowody przedstawione przez stronę nie miały wpływu na jej rozstrzygnięcie, a ich przeprowadzenie uznać należałoby za przedwczesne. Sąd dokonując kontroli działań organu stwierdził, że pozostaje on w zwłoce (bezczynności) wobec udzielenia skarżącej pisemnej informacji, że wnioskowane przez nią dokumenty (w tym protokoły z przesłuchań) nie stanowią informacji publicznej. A zatem to rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu tej części wniosku, będzie ustalenie, czy jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej. Na tym etapie Sąd tej kwestii nie może badać, gdyż w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. organ nie wypowiedział się co do posiadania protokołów z przesłuchań. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Choszcznie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 stycznia 2017 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 1-4 wniosku (pkt I), zaś w pozostałym zakresie, stosownie do art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił (pkt II). W pkt III sentencji wyroku stwierdzono w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność w rozpoznaniu wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV) postanowiono stosownie do art. 200 P.p.s.a. mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł.