II SAB/Sz 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. J. Z., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 20 czerwca 2016 r. złożył do Urzędu Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej. Treść wniosku brzmiała cyt.: "Czy decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosty zatwierdzono oprócz projektu budowlanego branży uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji deszczowej, ściekowej i sieć wodociągowa wraz z przyłączami, oświetlenie ulic, mała architektura, również projekt branży drogowej z oznakowaniem organizacji ruchu dotyczącego Przebudowa drogi-ulicy [...] od skrzyżowania ul. [...] ". Na formularzu wniosku J. Z. zaznaczył krzyżykiem w rubryce sposób i forma udostępnienia informacji opcje: dostęp do przeglądania informacji w urzędzie i kserokopia. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz pismem z dnia [...] r. poinformował J. Z., że decyzja nr [...] wydana przez Starostę zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na zadanie pn. "Przebudowa drogi-ulicy [...] w tym: budowa drogi, kanalizacja deszczowa i ściekowa, sieć wodociągowa wraz z przyłączami, oświetlenie ulicy, mała architektura" obejmowała również stałą organizację ruchu drogowego. Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną J. Z. wystosował ponaglenie do Urzędu Miasta W piśmie tym oświadczył, że ponagla do wykonania sposobu i formy udostępnienia informacji i przekazania informacji w sposób wskazany we wniosku. Pismo z dnia 30 czerwca 2016 r. jest pismem informacyjnym i nie dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 22 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że sposób i forma udostępnienia informacji wskazana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 czerwca 2016 r. jest nieadekwatna do treści żądania sformułowanego przedmiotowym wnioskiem. Wnioskodawca zwrócił się do organu o wskazanie konkretnej informacji, nie zaś o udostępnienie treści jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby zostać wnioskodawcy udostępnione do przeglądania lub skopiowania w formie papierowej lub elektronicznej. W związku z powyższym udostępnienie informacji nastąpiło w jedyny możliwy sposób i formie tj. w drodze pisemnego udzielenia odpowiedzi na pytanie. W dniu 20 lipca 2016 r. J. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej. J. Z. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że organ w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. nie udostępnił mu wnioskowanej informacji, a udzielona odpowiedź nie miała związku z treścią wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podkreślił, że prawo do informacji publicznej jest rozumiane szeroko i obejmuje konieczność udostępnienia informacji dotyczących spraw publicznych oraz wszystkich dokumentów będących w posiadaniu organów państwowych. Ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji, pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r. Skarga J. Z. w pierwszej kolejności powinna zostać odrzucona, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi nie skierował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Gdyby jednak uznać, że takie wezwanie stanowił mail skarżącego z dnia [...] r. to i tak skarga powinna być odrzucona jako przedwczesna. W takiej bowiem sytuacji na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. skarga mogłaby być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wezwania. W niniejszej sprawie skarga została złożona dziewiątego dnia od skierowania do organu pisma, które ewentualnie można potraktować jako wezwanie, a jeden dzień przed otrzymaniem odpowiedzi na to pismo. Okoliczności te, zdaniem organu w pełni uzasadniają odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi J. Z. jest bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Na wstępie, odnosząc się stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tych względów, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. I OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wskazano, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) tiret pierwsze ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przytoczona regulacja prawna wskazuje, że zakres wniosku J. Z. dotyczący treści decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę, odnosi się do danych publicznych, o których mowa w cytowanym artykule. Mając na uwadze, że żądana we wniosku skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. J. Z. działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zadał organowi następujące pytanie: czy decyzją nr [...] z dnia [...] r. oprócz projektu branży uzbrojenia terenu (..) zatwierdzono również projekt branży drogowej z oznakowaniem organizacji ruchu (...)? Udzielona skarżącemu, przez Burmistrza, odpowiedź w piśmie z dnia [...] r., że wymieniona decyzja obejmowała również stałą organizację ruchu, wskazuje w ocenie Sądu, że organ w istocie prawidłowo zrealizował obowiązek informacyjny wobec wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w istocie stanowił pytanie i to pytanie zamknięte, które charakteryzuje się tym, że jego treść z góry wyznacza zakres udzielanej odpowiedzi na postawione pytanie. Wniosek J. Z. nie zawierał natomiast żądania udostępnienia jakichkolwiek dokumentów. Jak stanowi cytowany wyżej art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W niniejszej sprawie, Burmistrz sprostał temu wymogowi, gdyż odpowiedź na wniosek zawarta w piśmie z dnia [...] r. pozostaje w ścisłym związku z treścią zadanego pytania i stanowi zrealizowanie prawa do udostępnienia informacji publicznej, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda skarżący na formularzu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zaznaczył krzyżykiem sposób udostępnienia informacji: dostęp do przeglądania informacji w urzędzie i kserokopia, jednak treść wniosku nie jest zgodna z wybranym sposobem udostępnienia informacji. Jednocześnie skarżący wskazując formę przekazania informacji zaznaczył krzyżykiem zarówno odbiór osobiście przez wnioskodawcę jak i przesłanie informacji na adres pocztą. Zaznaczyć trzeba, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku do poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi zgodnej z zakresem przedmiotowym wniosku. Jeżeli skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie określonych dokumentów, może w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek o konkretnej i precyzyjnej treści. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku.