II SAB/Sz 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu [...] Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty polegającą na nie wykonaniu czynności nakazanej prawem i naruszenie tym samym jego praw przez bezzasadną odmowę wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu m-ki [...] nr rej. [...], usuniętego z drogi publicznej w dniu [...] na podstawie art. 130a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez Komendę Powiatową Policji na parking strzeżony w [...] i nieodebranego z parkingu przez osobę uprawnioną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, 6 i 8, art. 50 § 1, art. 52 § 4 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Z.S. wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A. w ramach której prowadzi parking przy ul. [...] w [...] dla pojazdów usuniętych z dróg, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Aktualnie zawarł umowy cywilnoprawne (w 2011 r. w i 2013 r.) ze Starostą na przechowanie pojazdów usuniętych z dróg położonych na terenie Powiatu. W umowach tych określono warunki i wynagrodzenie przysługujące za przechowywanie pojazdów. Zdaniem skarżącego, mimo zawartych umów stosunek prawny którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest to typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Podstawą do usunięcia pojazdu na parking jest dyspozycja administracyjna, a do odbioru pojazdu uprawnia zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione jest od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie, której wysokość ustala rada powiatu. Przy czym w razie nieodebrania pojazdu przez uprawnioną osobę i orzeczeniu o jego przepadku na rzecz powiatu, między jednostką prowadzącą parking a nowym właścicielem pojazdu tj. powiatem nie dochodzi do zawarcia jakiejkolwiek umowy, a w szczególności umowy przechowania pojazdu. Brak jest również w obowiązujących przepisach prawa normy, na podstawie której tworzyłby się między jednostką prowadzącą parking a powiatem, cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu. Stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniającą ustawę Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Zdaniem skarżącego, treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych ww. ustawy zmieniającej (art. 11, art. 12, art. 13) wskazuje, że od dnia 4 września 2010 r. organem właściwym do występowania do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby - jest starosta. Skarżący wskazał, że w dniu [...] Komenda Powiatowa Policji wydała dyspozycję usunięcia nr [...] pojazdu m-ki [...] nr rej. [...] na parking strzeżony w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] Komenda Powiatowa Policji wydała zezwolenie osobie uprawnionej do odbioru ww. pojazdu z parkingu. Pojazd ten do chwili obecnej nie został odebrany przez właściciela, o czym cyklicznie, w ostatnich latach, skarżący informował Komendę Powiatową Policji oraz Urząd Skarbowy. Starosta został również powiadomiony przez Komendanta Powiatowego Policji o nieodebraniu tego pojazdu z parkingu oraz przekazano mu dokumentację dotyczącą tego pojazdu. Następnie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] zwrócił się do Starosty z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, poprzez wystąpienie na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy o ruchu drogowym do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu. W odpowiedzi Starosta, w piśmie z dnia [...] stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, że narusza on prawo w jakikolwiek sposób. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu w tej sprawie uniemożliwia mu dochodzenie, na zasadzie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw do uznania, że pozostaje w bezczynności. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] poinformował skarżącego, o braku podstaw do uznania, by naruszał prawo, ponieważ z dokumentów przesłanych przez Komendę Powiatową Policji nie wynika, że zachodzą okoliczności uzasadniające wystąpienie do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Zdaniem organu, nie można przyjąć, że jest bezczynny albo przewlekle prowadzi postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi Z.S. jest bezczynność Starosty w sprawie wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego z drogi publicznej w dniu [...] na podstawie art. 130a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) przez Komendę Powiatową Policji, na parking strzeżony należący do skarżącego i nieodebranego z parkingu do dnia wniesienia skargi, przez osobę uprawnioną. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ten został dodany przez art.1 pkt 10 lit. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz.1018) i obowiązuje od 4 września 2010 r. Rację ma skarżący, że w sprawie dotyczącej pojazdu usuniętego w 2007 r. i dotąd nieodebranego z parkingu skarżącego, będzie miał zastosowanie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w aktualnym brzmieniu, z uwagi na normy międzyczasowe zawarte w art. 10, 11 i 12 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. Z tych też przepisów skarżący wywodzi obowiązek podjęcia przez organ czynności polegającej na wystąpieniu z właściwym wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu, a w dalszej konsekwencji zakończenia sprawy rozliczenia ze skarżącym kosztów dozoru i przechowywania tego pojazdu od 2007 r. W pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, należało ocenić dopuszczalność skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego i ustalić, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest więc konkretna sprawa administracyjna indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne wydać konkretny akt administracyjny albo dokonać innych, określonych przepisami prawa, czynności (aktów) z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu. Skarga na bezczynność organu ma za zadanie spowodowanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej konkretnego podmiotu w sposób przewidziany przepisami prawa, w formie, która zgodnie z ww. regulacją, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy czynność organu polegająca na wystąpieniu z wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do przyjęcia, że dana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest stwierdzenie, że przedmiotowa czynność podjęta jest w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Zdaniem Sądu, czynność Starosty, której domaga się skarżący, takiego charakteru nie ma. Nie kreuje ona dla skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia i nie nakłada na niego żadnego obowiązku. Jest konsekwencją zaistnienia sytuacji określonej w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i stanowi element postępowania w sprawie usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela. Postępowanie to toczy się w trybie uregulowanym w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym i obejmuje podejmowanie różnych, wskazanych w tym przepisie (nie tylko przez Starostę) czynności i działań, które same w sobie nie dotyczą bezpośrednio uprawnień lub obowiązków skarżącego. Sytuacji nie zmienia okoliczność, że skarżący, któremu organ powierzył w ramach realizacji zadań własnych powiatu, prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w tym trybie z dróg publicznych, jest zainteresowany zakończeniem sprawy danego pojazdu, w szczególności w zakresie powstałych kosztów przechowywania i dozoru. W ocenie Sądu, wystąpienie organu z wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym bezczynność starosty w tym przedmiocie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy wyjaśnić, że na pewno jest to czynność warunkująca zachowanie prawidłowego trybu w postępowaniu dotyczącym usuwania pojazdów z drogi wynikająca z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednakże nie można przyjąć, że dokonanie tej czynności automatycznie rodzi skutek względem skarżącego w postaci nabycia uprawnienia do wynagrodzenia za parkowanie usuniętego pojazdu, a tak to postrzega w swojej skardze strona. Realizacja przez organ żądania dotyczącego wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie jest tożsama, pod względem finalnych jej skutków, z rozstrzygnięciem wniosku o zwrot kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co oznacza, że nie może ona podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Nie przesądzając o właściwej drodze postępowania w kwestii zwrotu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, gdyż taki wniosek nie jest przedmiotem skargi, Sąd mając na względzie treść skargi zwraca uwagę, że umowy zawarte w 2011 r. pomiędzy Powiatem a skarżącym na przechowywanie pojazdów, na które wskazuje strona w skardze, są umowami cywilnoprawnymi, a zatem wszelkie spory związane z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem tych umów podlegają kognicji sądów powszechnych. Przy czym należy mieć też na względzie regulacje międzyczasowe z ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (art. 13 tej ustawy). Z tych względów, skargę jako nie podlegającą kognicji sądu administracyjnego należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.