II SAB/Sz 103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 27 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, 6, 8, art. 50 § 1, art. 52 § 4 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na niewykonanie przez Starostę czynności nakazanych prawem i naruszenie tym samym prawa osób trzecich, poprzez bezzasadną odmowę wystąpienia przez Starostę do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu m-ki [...] nr rej. [...], usuniętego z drogi publicznej w dniu [...] na podstawie art. 130a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez Komendę Powiatową Policji na parking strzeżony w [...], przy ul. [...] i nieodebranego z parkingu przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A., w ramach której prowadzi parking przy ul. [...] dla pojazdów usuniętych z dróg, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Aktualnie zawarł umowy cywilnoprawne (w 2011 r. w i 2013 r.) ze Starostą na przechowanie pojazdów usuniętych z dróg położonych na terenie Powiatu. W umowach tych określono warunki i wynagrodzenie przysługujące za przechowywanie tych pojazdów. Zdaniem skarżącego, stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest to bowiem typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Podstawą do usunięcia pojazdu na parking jest dyspozycja administracyjna, a do odbioru pojazdu jest zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione zostało od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie, której wysokość ustala rada powiatu. Przy czym przy nieodebraniu pojazdu przez uprawnioną osobę i orzeczeniu jego przepadku na rzecz powiatu, między jednostką prowadzącą parking a nowym właścicielem pojazdu - powiatem nie dochodzi do zawarcia jakiejkolwiek umowy, a w szczególności umowy przechowania pojazdu. Brak jest również w obowiązujących przepisach prawa normy, na podstawie której tworzyłby się między jednostką prowadzącą parking a powiatem, cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu. Stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) zmieniającą ustawę Prawo o ruchu drogowym - z dniem 4 września 2010 r. Zdaniem skarżącego, treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych ww. ustawy zmieniającej (art. 11, 12, 13) wskazuje, że od dnia 4 września 2010 r. organem właściwym do występowania do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby - jest starosta (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. ) Skarżący podał dalej, że w dniu [...] Komenda Powiatowa Policji wydała dyspozycję usunięcia nr [...] pojazdu m-ki [...] nr rej. [...] na parking strzeżony w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] Komenda Powiatowa Policji wydała zezwolenie osobie uprawnionej do odbioru ww. pojazdu z parkingu oraz powiadomiła uprawnionego o skutkach nieodebrania pojazdu. Pojazd ten do chwili obecnej nie został odebrany przez właściciela, o czym cyklicznie, w ostatnich latach, informował Komendę Powiatową Policji oraz Urząd Skarbowy. Starosta został również powiadomiony przez Komendanta Powiatowego Policji o nieodebraniu tego pojazdu z parkingu oraz przekazano mu dokumentację dotyczącą tego pojazdu. Następnie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] zwrócił się do Starosty z wnioskiem o podjęcie działań w celu przejęcia tego pojazdu i tym samym zwrotu kosztów jego dozoru i parkowania. W odpowiedzi Starosta poinformował go, że pojazd ten przeszedł na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, lecz nie przedstawił orzeczenia dającego podstawę do dochodzenia roszczeń. W dniu [...] wystąpił do Starosty z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa poprzez wystąpienie na zasadzie art. 130 a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku ww. pojazdu na rzecz Powiatu. W odpowiedzi z dnia [...] Starosta stwierdził, że nie posiada dokumentów pozwalających na ustalenie faktów stanowiących podstawę do złożenia wniosków do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu w tej sprawie uniemożliwia mu dochodzenie, na zasadzie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W odpowiedzi na skargę, Starosta wskazał, na informację zawartą w piśmie z dnia [...]. Stwierdził, że nieznane są organowi przyczyny pozostawania pojazdu na parkingu prowadzonym przez skarżącego. Istotne jest jednak to, że właścicielowi pojazdu wydano zezwolenie na odbiór pojazdu i uiścił on opłatę zarówno za holowanie, jak i za parkowanie. Ta ostatnia opłata przypadła skarżącemu. Wydanie zezwolenia na odbiór pojazdu po uprzednim uiszczeniu opłat, spowodowało zakończenie obowiązującej wówczas procedury z tym skutkiem, że aktualnie nie można wystąpić do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdu. Wniosek o orzeczenie przepadku nie miałby uzasadnionych podstaw. Zdaniem organu, w tych okolicznościach nie można przyjąć, że jest bezczynny albo że przewlekle prowadzi postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem skargi Z.S. jest bezczynność Starosty w sprawie wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu marki [...], nr rej. [...], usuniętego z drogi publicznej w dniu [...] na podstawie art. 130 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 19997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) przez Komendę Powiatową Policji, na parking strzeżony skarżącego i nieodebranego z parkingu, do dnia skargi, przez osobę uprawnioną. Na wstępie, dla porządku, wskazać należy, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ten został dodany przez art.1 pkt 10 lit. k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz.1018) i obowiązuje od 4 września 2010 r. Rację ma skarżący, że w sprawie dotyczącej pojazdu usuniętego w 2005 r. i dotąd nieodebranego z parkingu skarżącego, będzie miał zastosowanie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym w aktualnym brzmieniu, z uwagi na normy międzyczasowe zawarte w art. 10, 11 i 12 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. Z tych też przepisów skarżący wywodzi obowiązek podjęcia przez organ czynności wystąpienia z właściwym wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku spornego pojazdu, a w dalszej konsekwencji zakończenia sprawy rozliczenia ze skarżącym kosztów dozoru i przechowywania pojazdu od 2005 r. W pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, należało ocenić dopuszczalność skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem procesu administracyjnego jest więc konkretna sprawa administracyjna indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne wydać konkretny akt administracyjny albo dokonać innych, określonych przepisami prawa, czynności (aktów) z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu. Skarga na bezczynność organu ma za zadanie spowodowanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej konkretnego podmiotu w sposób przewidziany przepisami prawa, w formie, która zgodnie z ww. regulacją, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sprawie należało rozważyć, czy czynność organu wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, w ramach postępowania z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Do przyjęcia, że dana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest stwierdzenie, że przedmiotowa czynność podjęta jest w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Zdaniem sądu, czynność Starosty, której domaga się skarżący, takiego charakteru, jak wyżej wskazano, nie ma. Nie kreuje ona dla skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia i nie nakłada na stronę żadnego obowiązku. Jest konsekwencją zaistnienia sytuacji określonej w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym i stanowi element postępowania w sprawie usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela. Postępowanie to toczy się w trybie uregulowanym w art. 130a Prawa o ruchu drogowym i obejmuje podejmowanie różnych, wskazanych w tym przepisie (nie tylko przez Starostę), czynności i działań, które same w sobie nie dotyczą bezpośrednio uprawnień lub obowiązków skarżącego. Nie zmienia tego fakt, że skarżący, któremu organ powierzył, w ramach realizacji zadań własnych powiatu, prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w tym trybie, jest zainteresowany zakończeniem sprawy danego pojazdu, w szczególności w zakresie powstałych kosztów przechowywania i dozoru. W ocenie sądu, wystąpienie organu z wnioskiem do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a tym samym bezczynność Starosty w tym przedmiocie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy wyjaśnić, że na pewno jest to czynność warunkująca zachowanie prawidłowego trybu w postępowaniu dotyczącym usuwania pojazdów z drogi wynikająca z art. 130a Prawa o ruchu drogowym, jednakże nie można przyjąć, że dokonanie tej czynności automatycznie rodzi skutek względem skarżącego w postaci nabycia uprawnienia do wynagrodzenia za parkowanie usuniętego pojazdu, a tak to postrzega w swojej skardze strona. Realizacja przez organ żądania dotyczącego wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie jest tożsama, pod względem finalnych jej skutków, z rozstrzygnięciem wniosku o zwrot kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu. Mając na względzie powyższe, sąd uznał skargę za niedopuszczalną, co oznacza, że nie może ona podlegać dalszemu merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd. Nie przesądzając o właściwej drodze postępowania w kwestii zwrotu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, gdyż taki wniosek nie jest przedmiotem skargi sąd, mając na względzie treść skargi, zwraca uwagę, że umowy zawarte w 2011 r. pomiędzy Powiatem a skarżącym na przechowywanie pojazdów, na które wskazuje strona w skardze, są umowami cywilnoprawnymi, a zatem wszelkie spory związane z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem tych umów podlegają reżimowi prawa cywilnego, a więc kognicji sądów powszechnych. Przy czym należy mieć też na względzie regulacje międzyczasowe z ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (art. 13). Z podanych przyczyn skargę należało odrzucić, o czym sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.