II SAB/Sz 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] r. Z.F. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w [...] pismo zatytułowane "Zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa". W piśmie tym informował, że S.S. oskarżony w sprawie toczącej się z oskarżenia prywatnego skarżącego ( sygn. akt [...] ), przed Sądem Rejonowym [...] na rozprawie głównej dnia [...] r. zeznał, iż: "Przy okazji moich kontaktów [...]". Z.F. domagał się ustalenia, czy faktycznie incydenty, o których mówił S.S. miały miejsce, co z wnoszącym zawiadomienie miał zrobić oskarżony oraz jego wspólnicy oraz jaki jest "skład tej kompanii". Wnosił również o ustalenie, czy działanie S.S. nie noszą znamion przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego lub prywatnego. Wnosił również o poinformowanie, którzy policjanci żalili się na niego przed przesłuchiwanym S.S. i w jakich dniach. Składający zawiadomienie sugerował nadto, że o ile okaże się, że sugestie S.S. w odniesieniu do funkcjonariuszy są nieprawdziwe, zasadne jest ustalenie, czy zarzuty postawione funkcjonariuszom nie są przestępstwem. Pismem z dnia [...] r. Komendant Miejski poinformował Z.F., iż zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] zostały rozpatrzone w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż funkcjonariusze Policji nie wypowiadali się wobec S.S. w sposób opisany w skardze. Poinformował również, że zaprotokołowana w trakcie trwania procesu wypowiedź S.S. zgodnie z art.175 Kpk, nie ma cech czynu zabronionego. Z.F., w dniu [...] w związku z otrzymaną odpowiedzią Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniósł do tego organu zażalenie w którym wskazywał, że jego zawiadomienie z dnia [...] zostało rozpatrzone wbrew zawartym w tym piśmie intencjom, tj. przeprowadzeniu postępowania przez Policję lub prokuraturę według przepisów Kodeksu postępowania karnego. W tym samym dniu Z.F. wniósł ustnie do protokołu wniosek o udostępnienie mu akt postępowania skargowego. W piśmie z dnia [...] Komendant Miejski Policji poinformował Z.F. że w celu wyjaśnienia postępowania S.S. materiały związane z tą sprawą przesłał do Komisariatu Policji [...], w którym prowadzona jest pod l.dz. [...]. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie akt stwierdził natomiast, że prowadzone postępowanie skargowe jest rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego i stąd też każdej osobie, która złożyła skargę przysługuje prawo do informacji o sposobie jej załatwienia. Z.F. w dniu [...] r. złożył ponowny wniosek o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywał, że jego wniosek o udostępnienie akt oparty jest o przepisy tej ustawy, nie zaś o przepisy Kpa. W piśmie z dnia [...] I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczący udostępnienia akt zgromadzonych na potrzeby postępowania skargowego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spełnia kryteriów, na podstawie których dokumenty te można by udostępnić. Z.F. w dniu [...] wniósł za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucał, że Komendant Miejski Policji z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnił informacji publicznej – zgodnie z wnioskiem z dnia [...]., poprzez wgląd do akt postępowania administracyjnego przeprowadzanego na jego wniosek, jak również nie wydał decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Z.F. domagał się wydania przez Sąd orzeczenia, iż Komendant Miejski Policji pozostaje bezczynny w sprawie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanej formie oraz zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz do udostępnienia jej w formie wskazanej we wniosku lub wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu skargi Z.F. przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożył wniosek u umożliwienie mu wglądu do akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Komendanta Miejskiego Policji w związku z pisemnym zawiadomieniem skarżącego z dnia [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W ocenie skarżącego dokumenty wytworzone w trakcie tego postępowania dotyczą osób pełniących funkcje publiczne - nauczycieli akademickich i stanowią informację publiczną. Z.F. zarzucał, że Komendant Miejski Policji w określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej 14- dniowym terminie, jak i dotychczas, informacji tej nie udzielił ani też nie wydał decyzji odmownej. Skarżący stwierdził, że wprawdzie pisma organu z dnia [...] oraz z [...] zawierają niektóre cechy decyzji, jednakże nie posiadają tych wszystkich cech jakie winny zawierać w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podlegli Komendantowi Miejskiemu Policji funkcjonariusze błędnie interpretują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Miejski Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga na bezczynność- w myśl art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest dopuszczalna, gdy organ nie ma obowiązku podjąć jednego ze wskazanych w tym przepisie aktów lub czynności. Skoro skarżący domagał się udostępnienia akt w trybie skargowym, to jego wniosek winien być rozpatrywany w kontekście przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na uproszczony charakter tego postępowania, w sprawie skargi nie stosuje się art. 73 i 74 Kpa, dotyczących udostępniania akt. Organ nie ma zatem obowiązku wydawania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Jego bezczynność nie jest zatem bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stad też skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna. Gdyby jednak uznać, że dokumenty zebrane w sprawie miały walor informacji publicznej, to w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Ustawa ta nie może zatem uchybiać w tym względzie przepisów innych ustaw odmiennie regulujących te kwestie. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji w innym trybie , wyłączone jest stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkuje to również brakiem podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w konsekwencji, zarzucania organowi bezczynności w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; oraz bezczynność organów w tych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpatrywanej sprawie Z.F. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej. Treść tego wniosku dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy skargowej prowadzonej przez Komendanta Miejskiego Policji pod sygn. [...] w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zainicjowanej przez skarżącego. W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest zatem ustalenie, czy skarżący mógł w ogóle domagać się udostępnienia wskazanych akt postępowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na początku rozważań wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, można uznać, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Miejski Policji mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania. Skarżący w swym piśmie z dnia [...] zatytułowanym "zażalenie" wyjaśniał intencje, którymi kierował się wnosząc pismo w dniu [...] zatytułowane "zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa". Kwestionował potraktowanie tego pisma przez organ jako skargę rozpatrywaną w trybie administracyjnym zamiast w trybie Kpk. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na pismo z dnia [...], w którym Zastępca Komendanta Miejskiego Policji informował skarżącego o rozpoznaniu części zarzutów zawartych w ww. piśmie, dotyczących postępowania funkcjonariuszy Policji, w trybie skargowym na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i skierowaniu do wyjaśnienia w Komisariacie Policji [...] zarzutów wobec S.S.- Z.F. złożył w dniu [...] pisemny wniosek o udostępnienie do wglądu akt postępowania wyjaśniającego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zauważa, że dnia [...] skarżący złożył w Referacie Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...] ustnie do protokołu wniosek o wgląd do akt postępowania [...]. We wniosku podnosił, że: "chce wiedzieć, na podstawie jakiego przepisu prawnego, funkcjonariusz, który przyjął moje zażalenie oświadczył, że oskarżony może mówić przed sądem co chce, natomiast na moje pytanie czy może również obrażać funkcjonariusza nie udzielił mi odpowiedzi". Z treści protokołu wynika, że skarżący- wbrew jego twierdzeniom - nie domagał się udostępnienia akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a uczynił to dopiero w piśmie z dnia [...] r. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Analiza treści wniosku z dnia [...] jak też pozostałych dokumentów dowodzi, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczył w istocie udostępnienia akt postępowania skargowo - wnioskowego regulowanego Działem VIII Kpa oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie skargowo - wnioskowe przewidziane w ww. przepisach stanowi instrument społecznej kontroli administracji, będąc zarazem realizacją przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w postępowaniu skargowo - wnioskowym nie stosuje się przepisów działu II Kpa, ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno - techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 Kpa), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne Kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia trybu instancyjnego, a więc postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Wprawdzie żaden z przepisów Działu VIII Kpa, czy wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, nie formułuje wprost uprawnień wnoszących skargi i wnioski, niemniej jednak możliwość zapoznania się z aktami postępowania skargowo - wnioskowego wynika z zastosowania reguł wykładni celowościowej i systemowej. Zarówno przepisy Kpa, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przyznały składającym skargi i wnioski prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień, czy to w zakresie właściwości organu (art. 231, 243 Kpa, § 10 rozporządzenia), czy to o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 Kpa). Wnoszącemu skargę zapewniono dodatkową gwarancję co do terminu załatwienia skargi, wyposażając go w prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 237 § 4 Kpa), ewentualnie wniesienia kolejnej skargi (art. 227 in fine), tym razem będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia wcześniej złożonej skargi, czy też wniosku (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 856). W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Tego typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w postanowieniu.