II SAB/Sz 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. G. (dalej "skarżąca") złożyła do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. A. w S. (dalej "organ") wniosek z 23 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (wpływ do organu – 4 stycznia 2022 r.) w postaci: 1. protokołu z przebiegu rady pedagogicznej w sprawie nagany z [...] października 2021 r.; 2. notatek służbowych nauczycieli: - I. M. z dnia [...] października 2021 r. związanych z uwagami J. G., które otrzymała od tego nauczyciela we wskazanych terminach; - H. G. z [...] września 2021 r. związaną z uwagą z tego dnia wpisaną J. G.; - I. J. z [...] października 2021 r. w związku z uwagą wpisaną na rzecz J. G. tego dnia; - J. J. z [...] października 2021 r. w związku z uwagą wpisaną tego dnia przez przywołanego nauczyciela; - psycholog szkoły w związku z wizytami J. G. w gabinecie psycholog szkolnego; 3. dokumentów, kart ocen, wpisów o uwagach oraz innych dokumentów związanych z J. G.; 4. odpis petycji/wniosku o usunięcie J. G. ze szkoły/klasy złożonej przez rodziców uczniów klasy [...]. Skarżąca we wniosku podała, że jest matką J. G., zaś zakres żądanej informacji związany jest ściśle z pracą szkoły. Nauczyciele, którzy wpisali uwagi do dziennika winni, według niej, sporządzić odpowiednie notatki urzędowe bądź wskazać powody takiej decyzji. W przeciwnym wypadku uwagi stanowią arbitralny sposób karania ucznia, który może być nadużywany. Organ wydał w dniu 17 stycznia 2022 r. decyzję nr [...], w której na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), odmówił przekazania żądanych informacji, poza protokołem z posiedzenia rady pedagogicznej w sprawie nagany z [...] października 2021 r., z uwagi na prywatność J. G.. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Prezydent miasta [...] wydał w dniu 17 lutego 2022 r. decyzję nr [...], w której uchylił decyzję organu z dnia [...] stycznia 2022 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ w dniu 2 marca 2022 r. wydał informację, w której podał, że zakres wnioskowanych informacji przez skarżącą nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił co należy rozumieć przez informację publiczną na gruncie przepisów u.d.i.p. i wskazał, że żądane informacje nie dotyczyły spraw publicznych, lecz indywidualnej sprawy małoletniej J. G.. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Organ wskazał, że żądany protokół z przebiegu rady pedagogicznej został skarżącej przekazany. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu i wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia jej żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z 23 grudnia 2021 r. w terminie miesiąca oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, żądane informacje mieszczą się w zakresie informacji publicznej i powinny być jej udostępnione. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczy kwestii czy organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej z [...] grudnia 2021 r. Bezsporne było, że ww. wniosek obejmował żądanie udostępnienia, m.in. protokołu rady pedagogicznej z [...] października 2021 r., który to dokument został przekazany skarżącej. Wniosek obejmował również żądanie udostępnienia skarżącej: notatek służbowych nauczycieli związanych z udzieleniem nagany córce skarżącej; dokumentów, kart ocen, wpisów o uwagach oraz innych dokumentów dotyczących córki; odpisu petycji/wniosku o usunięcie jej córki ze szkoły/klasy złożonej przez rodziców uczniów klasy [...]. Organ stanął na stanowisku, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., o czym poinformował pismem z [...] marca 2022 r. skarżącą. W ocenie skarżącej, żądane dokumenty są informacją publiczną i powinny być jej udostępnione. W zaistniałym sporze, Sąd przyznał rację organowi. Wskazać należy, że występowanie z żądaniem do organu na podstawie przepisów u.d.i.p. nie dotyczy każdej kategorii spraw, leżących w gestii organu, lecz jedynie spraw publicznych. Stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przedmiot informacji publicznej określony został w art. 6 u.d.i.p. Sposób udostępnienia informacji publicznej zawarty został w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 u.d.i.p., zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w art. 16 u.d.i.p. Po otrzymaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, organ powinien wniosek ten dokładnie przeanalizować pod kątem czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i dalej postąpić według reguł dotyczących udzielenia informacji lub odmówić jej udzielenia. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy: - gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p.; - gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; - gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją; - gdy wnioskowane dane są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium; - gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Podsumowując, z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wskazać należy, że co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym art. 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p. przewiduje udostępnienie danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych. W prawie krajowym decyzje administracyjne i inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dlatego organ orzekający o udostępnieniu takich dokumentów każdorazowo ustala granice kolizji i wydaje rozstrzygnięcia stosowne do tych ustaleń, przy czym ochrona prywatności i danych osobowych obejmuje zatarcie takich informacji zawartych w dokumentach, które bezpośrednio ich dotyczą. Informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia dokumentu prywatnego. Według Sądu Najwyższego, dokumentem prywatnym jest każde pismo będące dokumentem, jeśli nie jest ono dokumentem urzędowym (zob. wyrok SN z 3 października 2000 r., I CKN 804/98). Niewątpliwie wniosek (pismo) osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Okoliczność, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów u.d.i.p. nawet wówczas, jeśli jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru (por. wyroki WSA: w Warszawie z 4 czerwca 2012 r., II SAB/Wa 102/12; z 24 marca 2014 r., II SA/Wa 10/14; z 24 lutego 2014 r., II SAB/Wa 450/13 i w Gdańsku z 20 marca 2013 r., II SAB/Gd 92/12). Organ nie może go więc udostępnić osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Wskazać należy również, że doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego". Dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12 zwrócił uwagę na to, że "od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. walor dokumentu wewnętrznego mają dokumenty, które nie zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym oraz takie, które dotyczą jedynie sfery zamierzeń. W sytuacji gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego (por. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, wydanie III, Warszawa, wydawnictwo Wolters Kluwer do art. 6). Sąd podzielił stanowisko organu, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w sposób prawidłowy skarżąca została o tym poinformowana, tj. w drodze pisma. W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji. Odnośnie żądanych notatek nauczycieli wskazać należy, że skarżąca uważa że powinny być one wytworzone, gdy udziela się nagany uczniowi w dzienniku. Skarżąca nie kwestionowała, że nie zna treści nagan udzielonych córce, lecz według niej, powinny one zawierać uzasadnienie. Jak wyżej wskazano dokument nieistniejący na dzień złożenia wniosku nie może być traktowany jako informacja publiczna. Argumentacja skarżącej, że brak takiej notatki powoduje, że zastosowanie nagany może być nadużywane przez nauczycieli dla arbitralnego karania ucznia nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy. Na marginesie wskazać należy, że kwestia udzielenia nagany uczniowi i trybu odwołania od niej, w tym zawiadomienia rodziców ucznia regulowana jest przez statut szkoły (§ 41-4, dostępny na ogólnodostępnej stronie internetowej szkoły www.sp7stargard.edupage.org). Nagana wpisywana jest dzienniku elektronicznym ucznia (§ 40 statutu), dostępnym rodzicom. Notatki psychologa szkoły dotyczące wizyt córki w gabinecie psychologa nie są związane z kategorią spraw publicznych. Udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób przewidziany w art. 7 u.d.i.p., lecz dotyczy to wyłącznie informacji publicznej. Żądanie wydania dokumentów dziecka, czy też kart ocen nie podlega pod przepisy u.d.i.p. Rodzice mają nieograniczony dostęp do dokumentów dziecka – ucznia szkoły podstawowej. W tym miejscu dla wyjaśnienia sprawy skarżącej, w ocenie Sądu, celowe jest odwołanie się do zapisów statutu szkoły, gdzie zostały określone prawa i obowiązki rodziców (§ 31pkt 5 i 6). Zgodnie z § 31 pkt 5 statutu, rodzice mają prawo do: 1) informacji o wymaganiach edukacyjnych wynikających z realizowanego przez nauczyciela programu nauczania oraz o sposobach sprawdzania osiągnięć edukacyjnych uczniów; 2) rzetelnej informacji na temat swego dziecka, jego zachowania, postępów i przyczyn trudności w nauce; 3) informacji o zasadach oceniania zachowania swoich dzieci; 4) wglądu w sprawdzone i ocenione pisemne prace kontrolne; 5) zapoznania się z uzasadnieniem oceny pracy pisemnej; 6) uzyskania informacji i porad w sprawach wychowania oraz pomocy psychologiczno -pedagogicznej; 7) wyrażania i przekazywania Radzie Rodziców opinii na temat szkoły. Statut szkoły przewiduje również odwoływanie się od wystawionych uczniowi ocen. Jak wyżej wskazano, dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a takim niewątpliwie jest petycja/wniosek złożona przez innych rodziców dotycząca ich córki. Dokument ten nie stał się dokumentem urzędowym przez sam fakt złożenia go w organie. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.