II SAB/Sz 107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność Starosty S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej R. P. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. . W dniu [...] r. skarżąca R. P., działając przez adwokata T.Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania w terminie ustawowym wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r., stwierdzenia, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości [...] zł tytułem opłaty sądowej, [...] zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo i [...] zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożonym drogą elektroniczną wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. zwróciła się do Starosty S. o przesłanie na wskazany we wniosku adres mailowy umowy lub umów cywilnych zawartych przez Powiat S. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania, co zdaniem skarżącej skutkuje uznaniem, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podkreślając, że w terminie 14 dni organ nie udzielił informacji i nie wydał decyzji odmownej pozostając w bezczynności, lecz w dniu [...] r., w odpowiedzi na wniosek przesłał skarżącej kserokopie żądanych dokumentów wypełniając tym samym w całości żądanie o udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ) zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana w oparciu o kryterium legalności obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W związku z tym, że przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej, wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako udip. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym , w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przy takim unormowaniu żądane przez wnioskodawczynię informacje w postaci umów cywilnych zawartych przez Powiat S. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu udip. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek skarżącej musiał zostać uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu udip. Bezsporna i zarazem niewątpliwa jest także okoliczność, że starosta jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z udip, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesądza o tym status i kompetencje starosty określone ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., szczególnie art. 34 ust. 1 tej ustawy ). Starosta - jako organ samorządu terytorialnego - jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Przesądzenie, że objęte wnioskiem z dnia [...] r. informacje stanowią informację publiczną oraz, że Starosta S. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oznacza, że w sprawie organ zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie we ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydajanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organu nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip). Na tle poczynionych powyżej uwag nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił nieznacznie ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji. Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu w dniu 15 lipca 2016 r., a zatem wynikający z art. 13 ust.1 udip termin udostępnienia informacji upłynął z dniem 29 lipca 2016 r. Wnioskowana informacja została natomiast udostępniona w dniu 10 sierpnia 2016 r. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności, gdyż organ udostępnił skarżącej informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, bez powiadomienia o tym skarżącego w trybie art. 13 ust.2 udip. Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi (5 sierpnia 2016 r.), przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał na skutek udzielenia przez organ informacji skarżącej w dniu [...] r., należało uznać postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Starosty za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego podmiotu do załatwienia ww. wniosku. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie - postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty S. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym nieznaczne przekroczenie terminu jej załatwienia, niekwestionowanie obowiązku udzielenia informacji oraz okoliczność udostępnienie informacji niezwłocznie po wniesieniu do Sądu skargi Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej i udzieleniu wskazanej w nim informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Podkreślić należy, że rażące naruszeniem prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy było nieznaczne, a udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagało zgromadzenia odpowiednich dokumentów. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 ppsa. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości [...] zł, Sąd zaliczył wpis od skargi – [...], zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).