II SAB/Sz 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. A. D. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w ramach Służby Celno-Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca podała, że w dniu 17 maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy, którą ze względów ekonomicznych przyjęła, jednakże kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącej na mocy art. 165 ust. 3 ww. ustawy wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Ustawodawca użył bowiem w tym przepisie zwrotu "odpowiednio", co oznacza, iż dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami a funkcjonariusze pozostali w statusie funkcjonariuszy. Dlatego też odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy a funkcjonariuszom – propozycje służby. Podaną argumentacje potwierdzają, według skarżącej, zapisy art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem organu, brak było podstaw prawnych, aby indywidualną sytuację prawną skarżącej – nieprzedstawienie propozycji służby – rozpatrywać w trybie administracyjnym. Pracodawca nie był prawnie zobligowany do złożenia skarżącej propozycji służby i miał możliwość wyboru rodzaju propozycji w zakresie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, opierającą się na zarzucie braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawa". Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W art. 170 ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 ustawy z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. Zdaniem Sądu, z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w zakresie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i w zakresie wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia danej osoby (pracownika lub funkcjonariusza), niezależnie od dotychczasowej formy i rodzaju zatrudnienia w danej jednostce. Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Wbrew twierdzeniom skarżącej, użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Istotne jest też to, że funkcjonariusz nie ma w tej sytuacji obowiązku określonego zachowania się - może propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ - pracodawca zdecyduje się, w ramach aktu woli a nie prawnego obowiązku, na przedstawienie danej osobie propozycji służby to czyni to decyzją stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy i propozycja ta stanowi jednocześnie decyzję ustalającą warunki pełnienia tej służby, która podlega zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i następnie skargą do sądu administracyjnego. Jednakże poddanie kognicji sądów administracyjnych wyżej wskazanej decyzji nie zmienia faktu, że organ nie ma ustawowego obowiązku jej podjęcia na podstawie przepisów powoływanej ustawy, w rozumieniu takim, iż brak jest regulacji obligującej organ do wydania decyzji o propozycji służby w stosunku do funkcjonariusza, w celu kontynuacji jego służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej sensu stricto. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i z tego powodu skarga podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.