II SAB/Sz 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Agencji Nieruchomości A. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Agencja Nieruchomości A. dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki A. z dnia [...] r., II. zobowiązuje Agencję Nieruchomości A. do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki A. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek skarżącej Spółki A. o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza od Agencji Nieruchomości A. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka A pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości A w przedmiocie rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu skargi Spółka A wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Agencji Nieruchomości A o wyrażenie zgody w formie decyzji administracyjnej na zbycie nieruchomości rolnej, zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.), dalej jako "u.k.u.r.", na rzecz Spółki B. Przedmiotem zbycia miała być nieruchomość rolna, położona na terenie wsi D., gmina B., stanowiąca między innymi działki: nr [...] o powierzchni [...] ha (w tym użytków rolnych [...]), nr [...] o powierzchni [...] ha (w tym użytków rolnych [...]). Pozostała część działek wymieniona została na załączniku do wniosku "DZIAŁKI POZOSTAŁE", dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. W treści wniosku Spółka oświadczyła, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku podała, że wobec pogarszających się wyników finansowych z działalności rolniczej zarząd Spółki podjął decyzję o zbyciu większości gruntów gospodarstwa. Oferta Spółki ponawiana przez kilka miesięcy nie znalazła nabywców, ani zainteresowanych wśród podmiotów wymienionych w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Natomiast potencjalny nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, spełnia wymogi co do kwalifikacji zawodowych w rolnictwie oraz posiada doświadczenie w prowadzeniu działalności rolniczej. Agencja Nieruchomości A pismami z dnia 24 października 2016 r. i z dnia 21 listopada 2016 r. zawiadomiła Spółkę, że ze względu na wysoki stopień skomplikowania sprawy nie jest możliwe jej załatwienie w ustawowym 30-dniowym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wskazano odpowiednio na dzień do 22 listopada 2016 r., a następnie na dzień do 22 grudnia 2016 r. Pismem z dnia [...] r., znak: [...] organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 2a ust. 4 u.k.u.r. wezwał Spółkę A do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] r., poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających, że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, tj. potwierdzenia wywieszenia ogłoszenia o sprzedaży w izbie rolniczej, ODR, gminie, prasie; do przedłożenia ogłoszeń publikowanych w Internecie itp., a ponadto, do wskazania daty publikacji ogłoszenia w Internecie na portalu olx.pl oraz do wyjaśnienia błędnie określonej w ogłoszeniu osoby zbywcy nieruchomości. Jednocześnie Spółka została wezwana do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej (np. założenia do prowadzenia działalności rolniczej wraz z opinią ODR, informację o kwalifikacjach rolniczych albo opinię organizacji społeczno-zawodowej rolników) – w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Agencja Nieruchomości A, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawiła bez rozpoznania przedmiotowy wniosek. Agencja wyjaśniła, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż wezwanie z dnia 12 grudnia 2016 r. doręczone zostało Spółce w dniu 19 grudnia 2016 r., a tym samym termin do usunięcia braków formalnych upłynął w dniu 27 grudnia 2016 r. Spółka A pismem z dnia [...] r. wezwała Agencję Nieruchomości A do usunięcia naruszenia prawa i bezzwłocznego rozpoznania wniosku z dnia [...] r., załączając pismo z dnia 19 grudnia 2016 r., zawierające szczegółowe odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku wraz z kopią dowodu jego nadania. Jednocześnie Spółka pismem z dnia 16 stycznia 2017 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wniosła zażalenie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zastępcę Dyrektora ARN. Spółka wniosła o uznanie zażalenia za uzasadnione, wyznaczenie dodatkowego terminu niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz o podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W skardze do Sądu Spółka A wniosła o: - uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ; - zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności, a także stwierdzenia albo uznania jej uprawnienia do wstąpienia do postępowania na miejsce poprzednika prawnego; - orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, organ nie zważył, że podstawą pozostawienia podania bez rozpatrzenia, podstawie art. 64 § 2 k.p.a., może być jedynie nie usunięty w terminie brak formalny podania, ale brak ten musi być brakiem kwalifikowanym, tzn. musi wynikać z przepisu obowiązującego prawa. W ocenie Spółki, nie stanowi podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nieusunięcie wymienionych w wezwaniu braków, domniemanych jedynie przez organ, a nie wynikających z przepisów prawa, czy innych braków podania lub niejasności pojawiających się przy rozpoznawaniu podania. Samo wezwanie nie powoduje braku formalnego, gdyż ten musi wynikać z uchybienia przepisowi prawa. Skarżąca zaznaczyła, że na wezwanie z dnia 12 grudnia 2016 r. szczegółowo odpowiedziała pismem z dnia 19 grudnia 2016 r., a dokumenty załączone do sprawy nie budziły wątpliwości, zarówno co do publikacji ogłoszenia, jak i rękojmi nabywcy doprowadzenia działalności rolniczej w decyzji nr [...], wydanej z upoważnienia Prezesa ANR przez zastępcę Dyrektora ANR [...] i nie były potraktowane jako brak formalny wniosku. W odpowiedzi na skargę Agencja Nieruchomości A wniosła o jej odrzucenie – jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się uzasadniona. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że Spółka A zwróciła się do Agencji Nieruchomości A, z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej, położonej w miejscowości D., gm. B., w trybie art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Do wniosku strona załączyła miedzy innymi dokumenty, z których wynikać miało, że zamieściła w Internecie, na portalu olx ogłoszenie o sprzedaży gruntów rolnych, informację o posiadanych kwalifikacjach nabywcy, a także wystawione przez właściwe gminy zaświadczenia potwierdzające okoliczność, iż nabywca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego. Organ kilkakrotnie przedłużał postępowanie, a następnie wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku, zakreślając jej 7-dniowy termin, po upływie którego pozostawił wniosek bez rozpoznania. Dla oceny prawidłowości postępowania organu należy odwołać się do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które w art. 2a u.k.u.r. określają zasady nabywania i zbywania gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.k.u.r. nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków. Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3, o czym stanowi art. 2a ust. 2 tej ustawy. Stosownie natomiast do art. 2a ust. 3 u.k.u.r., przepisy ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej: 1) przez: a) osobę bliską zbywcy, b) jednostkę samorządu terytorialnego, c) Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencję, d) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 2) w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego; 4) w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego. W art. 2a ust. 4 u.k.u.r. przewidziano, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 i 1579) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337 i 1579), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. W świetle powyższych uregulowań podmiot, który zamierza zbyć gospodarstwo rolne, w pierwszej kolejności powinien uczynić to na rzecz osoby wymienionej w art. 2a ust. 1 bądź 3 u.k.u.r., chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 2a ust. 2 tej ustawy. Dopiero wówczas, gdy zbycie nieruchomości rolnej na rzecz podmiotów wymienionych w art. 2a ust. 1 i 3 okaże się niemożliwe, dopuszczalne jest nabycie jej przez inny podmiot pod warunkiem, że spełnione zostały wymagania, o których mowa w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Podkreślić przy tym wypada, że ustawodawca formułując warunki, które muszą zostać dopełnione przez zbywcę w przypadku o którym mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., nie określił sposobu w jaki zbywca powinien wykazać, że warunki te zostały spełnione. W ocenie Sądu oznacza to, że ciężar dowodu, iż nabywca spełnia wymagane kryteria spoczywa w tym przypadku na zbywcy nieruchomości, który może dowodzić spełnienia warunków przez nabywcę wszelkimi dowodami, a ich ocena należy do organu. W niniejszej sprawie zbywcą nieruchomości rolnej jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem to na niej – jako zbywcy ciążył obowiązek wykazania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. i w mniemaniu Skarżącej z obowiązku tego wywiązała się przedkładając dowody na potwierdzenie, iż w wyniku zbycia posiadanej nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych - składając oświadczenie nabywcy o posiadanych gruntach rolnych, iż nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego – załączając do wniosku dokumenty potwierdzające kwalifikacje pracownika nabywcy oraz zaświadczenia wydane przez właściwe gminy o prowadzeniu, przez nabywcę gospodarstw rolnych i w końcu wykazując, że nie było możliwości nabycia gruntów rolnych przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 poprzez załączenie do wniosku ogłoszenia opublikowanego w dniu 16 maja 2016 r. na stronie internetowej portalu olx. W ocenie organu dowody te okazały się niewystarczające, skoro wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, żądając przedłożenia przez Skarżącą dodatkowych dowodów, potwierdzających wywieszenie ogłoszenia o sprzedaży w izbie rolniczej, ODR, gminie, prasie, ogłoszeń publikowanych w Internecie oraz wyjaśnienia błędnie określonej w ogłoszeniu na portalu olx.pl osoby zbywcy nieruchomości. Ponadto organ domagał się przedłożenia dokumentów potwierdzających, że nabywca daję rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, np. założeń do prowadzenia działalności rolniczej wraz z opinią ODR, informacji o kwalifikacjach rolniczych albo opinii organizacji społeczno – zawodowej rolników. Skarżąca z kolei uważa, iż przedłożone dokumenty były wystarczające dla rozpoznania wniosku, co wyraziła w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych, wskazując dodatkowo, że ogłoszenie na portalu olx zostało zamieszczone w dniu 16 maja 2016 r. na okres 30 dni. Ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej wymagał uzupełnienia, a w konsekwencji, czy zasadnym było żądanie przez organ przedłożenia wymienionych w wezwaniu dokumentów. Jak już wyżej wskazano, ustawodawca nie nałożył na zbywcę nieruchomości rolnej szczególnych wymagań jeżeli chodzi o wykazanie spełnienia przez nabywcę nieruchomości rolnej warunków, o których mowa w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., co oznacza, że wnioskodawca może dowodzić ich spełnienia w dowolny sposób. W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia żądanie przedłożenia innych, poza ogłoszeniem zamieszczonym w Internecie, dowodów na potwierdzenie, iż nie było możliwe znalezienie nabywcy z kręgu osób wymienionych we wskazanym przepisie. Z przytoczonej regulacji nie wynika bowiem jak mają wyglądać poszukiwania nabywcy, w szczególności ustawodawca nie wskazał miejsc, w których ogłoszenia o zamiarze zbycia nieruchomości mają być zamieszczane, ani okresu przez jaki zbywca musi oczekiwać na zgłoszenie oferty nabycia nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wystarczającym było wykazanie – jak uczyniła to Skarżąca, że ogłoszenie zostało umieszczone w Internecie, a więc medium o dużym zasięgu, na stronach popularnego portalu, do których dostęp ma nieograniczona liczba osób, w tym potencjalnych nabywców zainteresowanych kupnem. Podkreślić przy tym należy, że analiza treści ogłoszenia prowadzi do wniosku, iż zawiera ono wyczerpującą informację zarówno w przedmiocie tego, kto jest zbywcą nieruchomości, jak również dotyczącą samej nieruchomości, jej położenia i powierzchni. W ogłoszeniu określono również krąg adresatów wskazując, iż oferta skierowana jest do rolników indywidualnych lub młodych rolników. Bez znaczenia w tym stanie rzeczy pozostaje to, czy ogłoszeniodawca skorzystał z własnego konta, czy też konta innego użytkownika, bowiem treść ogłoszenia nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, kto jest sprzedającym. Podobnie należy ocenić żądanie dostarczenia dodatkowych dowodów potwierdzających, iż wskazany we wniosku nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Skoro przepis nie określa w jaki sposób okoliczność ta ma zostać wykazana, to w ocenie Sądu wykazany w aktach fakt prowadzenia przez nabywcę gospodarstw rolnych na terenie innych gmin, w połączeniu z przedłożonymi dokumentami, dotyczącymi doświadczenia zawodowego prezesa zarządu nabywcy dawał podstawę do dokonania przez organ oceny, czy nabywca spełnia przewidziane art. 2a ust. 4 pkt 1 lit b u.k.u.r. kryterium. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do żądania od Skarżącej przedłożenia dodatkowych dokumentów zwłaszcza, że jak już wyżej wskazano przepisy dotyczące zasad zbycia nieruchomości rolnych nie określają sposobu, w jaki spełnianie przez nabywcę ustawowo określonych kryteriów ma być wykazywane, w konsekwencji nie było również podstaw do uchylenia się przez organ od dokonania merytorycznej oceny wniosku. Skoro tak, to działanie polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania należało ocenić jako nieprawidłowe. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności. Otóż jest to brak działania organu w sytuacji, gdy obowiązek taki nakładają przepisy prawa. Za bezczynność należy również uznać takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bądź – jak w niniejszej sprawie, zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest dopuszczalne wówczas, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach, a więc wówczas, gdy obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wynika z przepisu prawa. W przypadku, gdy brak jest tak zakreślonego obowiązku, bądź organ jest w stanie dokonać oceny wniosku na podstawie przedłożonych załączników, brak jest podstaw zarówno do wezwania do uzupełnienia wniosku jak i pozostawienia go bez rozpoznania, w przypadku, gdy strona go nie uzupełni w sposób wskazany przez organ. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przy czym zauważyć należy, iż organ ani w wezwaniu, ani w piśmie do Skarżącej, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani też w odpowiedzi na skargę nie wskazał z czego wywodzi konieczność przedłożenia przez stronę wskazanych w wezwaniu dokumentów. Zdaniem Sądu, z opisanych wyżej względów, istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czego organ nie uczynił. Powyższe skłoniło Sąd do uznania, że organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 a p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności, obowiązkiem sądu jest stwierdzenie, czy bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena działania organu prowadzi do wniosku, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego, bowiem była wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa, w szczególności niewłaściwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności spowodowało konieczność zobowiązania Agencji Nieruchomości A do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.