II SAB/Sz 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie braku złożenia propozycji zatrudnienia p o s t a n a w i a odrzucić skargę. 1. W dniu 18 grudnia 2017 r. H. B., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracji o zwolnieniu Skarżącej z pracy oraz w zakresie nieprzedstawienia jej propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Organ nie przedstawił jej propozycji zatrudnienia pomimo, że prawidłowo wykonywała swe obowiązki, a nadto wobec niej nie zachodziły negatywne przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jej stosunku pracy. Wyjaśniła, że po otrzymaniu świadectwa pracy, pismem z dnia [...] r. wezwała organ do przedstawienia propozycji zatrudnienia, jednakże organ odmówił realizacji złożonego wezwania. Zdaniem Skarżącej, Dyrektor Izby Skarbowej stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej był zobowiązany do przedłożenia jej propozycji zatrudnienia, zaś przyjęcie zasady, że organ w sposób dowolny i niczym nieuzasadniony dokonuje wyboru osób, którym przedstawi propozycję zatrudnienia narusza przepisy prawa, w tym Konstytucji PR. Nadto Skarżąca podniosła, że wobec braku trybu odwoławczego przewidzianego przepisami wprowadzającym KAS koniecznym stało się wniesienie skargi. 2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ podkreślił, że Skarżąca była zatrudniona w Izbie Administracji Skarbowej w S. na podstawie umowy o pracę jako pracownik służby cywilnej w okresie od [...] r. do [...] r. Organ bowiem nie złożył Skarżącej propozycji zatrudnienia, w związku z czym stosunek pracy Skarżącej wygasł z mocy prawa z dniem [...] r. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia Organ wskazał, że nie było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację Skarżącej dotyczącą nieprzedłożenia propozycji pracy w IAS w S. rozpatrywać w trybie administracyjnym. Kwestia ta ma charakter pracowniczy, ustawodawca nie sformułował bowiem normy prawnej, która nakazywałaby rozważyć złożenie lub niezłożenie propozycji zatrudnienia w IAS w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość kwestionowania zasadności tego rodzaju działania pracodawcy w zainicjowanym przez Skarżącą trybie sądowoadministracyjnym. W ocenie Organu, niezłożenie propozycji pracy nie może być też postrzegane jako czynność objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż czynność ta nie mieści się w sferze działania administracji publicznej, skoro odbywa się na podstawie prawa pracy. Nadto zaznaczył, że na pracodawcy nie spoczywał prawny obowiązek złożenia Skarżącej propozycji pracy. Natomiast niewątpliwie wypełnił on obowiązek nałożony na niego w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przedkładając Skarżącej pismo zawierające informację o wygaśnięciu umowy o pracę z dniem [...] r. Przedmiotowe pismo nie posiadało formy decyzji administracyjnej zatem nie podlegało wymogom procesowym zastrzeżonym dla tego rodzaju indywidualnych aktów prawnych, zatem Dyrektor IAS nie mógł pozostawać w bezczynności. 3. Zarządzeniem z dnia 26 lutego 2018 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika Skarżącej do sprecyzowania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, czy przedmiotem bezczynność jest nierozpoznanie odwołania (jeśli tak to do podania daty złożonego odwołania oraz nadesłania jego odpisu), czy też przedmiotem bezczynności jest brak złożenia propozycji pracy, pod rygorem przyjęcia, że przedmiotem skargi jest brak złożenia propozycji zatrudnienia. Z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na powyższe zobowiązanie Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie braku złożenia propozycji zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. 4. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tym samym jednoznacznie określił właściwość sądów administracyjnych w razie bezczynności organów. Treść art. 3 § 2 pkt 8 i art. 9 p.p.s.a. wprost wskazuje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 5. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku złożenia propozycji zatrudnienia. Zdaniem Sądu, taka bezczynność Organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwość wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa p.w.u.KAS"). 6. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca była zatrudniona w służbie cywilnej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Umowa zawarta była w dniu [...] r. między Izbą Skarbową w L. a Skarżącą. W dniu [...] r. przeniesiono Skarżącą do pracy w Izbie Skarbowej w S.. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował Skarżącą, że na podstawie art. 170 ust. 1 u ustawy p.w.u.KAS z dniem [...] r. nastąpi wygaśnięcie stosunku pracy i o prawie do odprawy pieniężnej. Pismem z dnia [...] r. Skarżąca wezwała Organ do przedłożenia propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na to pismo Organ poinformował, że nie ma normy prawnej, która nakazywałaby przedłożenie lub nieprzedłożenie propozycji osobie zatrudnionej w Krajowej Administracji Skarbowej. 7. Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u.KAS Dyrektor KIS, dyrektor IAS (...), składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do [...] r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei art. 170 ustawy p.w.u.KAS stanowi, że: "1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem [...] r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] r. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.". W ocenie Sądu, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że złożenie propozycji pracy osobie zatrudnionej w jednostkach KAS nie mieści się w sferze administracji publicznej, gdyż dotyczy sprawy z zakresu prawa pracy. Organ w takim przypadku nie działa jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. Jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie przewidział normy prawnej, która nakazywałaby rozważyć złożenie lub niezłożenie propozycji zatrudnienia w formie władczego rozstrzygnięcia. Pisemna propozycja przedstawiana pracownikowi nie posiada zatem ani cech decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Zgodzić należy się też z Organem, że nie jest czynnością czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie kształtuje jednostronnie sytuacji prawnej podmiotów podlegających organowi, skoro pracownik propozycję może przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że niezłożenie osobie zatrudnionej w jednostkach KAS propozycji pracy nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. 8. Na marginesie dodać trzeba, że również pisma Organu skierowane do Skarżącej, tj. z dnia [...] r. informujące o wygaśnięciu stosunku pracy oraz z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do złożenia propozycji zatrudnienia, nie noszą znamion decyzji czy postanowienia i nie odnoszą się do spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. W tej mierze podkreślenia wymaga, że roszczenia pracowników dotyczące kwestii zatrudnienia powinny być kierowane do sądów pracy, a nie sądów administracyjnych, o czym przesądza treść art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. 9. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.