II SAB/Sz 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność i przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. W dniu 13 listopada 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Miejskiego Policji w K. wniosek o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnych mu kwot świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Jednocześnie w tym piśmie skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, na podstawie art. 145a K.p.a. Skarżący podał, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a ustawy o Policji określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W dniu 26 listopada 2018 r. skarżący wysłał do Komendanta MP w K. pismo, w którym podtrzymał swoje stanowisko w sprawie zawarte we wniosku z dnia 13 listopada 2018 r. i ponownie wniósł o załatwienie sprawy decyzją administracyjną w określonym terminie. Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r., doręczonym w dniu 20 grudnia 2018 r., Komendant Miejski Policji w K. poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia 13 listopada 2018 r. w zakresie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy urlop wypoczynkowy, został przekazany Naczelnikowi Wydziału Finansów, Głównemu Księgowemu KWP S. celem realizacji w powyższym zakresie. W dniu 20 grudnia 2018 r. skarżący złożył na podstawie art. 37 K.p.a. ponaglenie do załatwienia sprawy skierowane za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w K. do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Następnie w dniu 10 stycznia 2019 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku z dnia 13 listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgłoszonego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Komendanta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 6) zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro z wykładni prawnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 oraz z art. 32 ustawy zasadniczej, daje się wywieść sposób obliczenia ekwiwalentu, to nierozpatrzenie podania strony i zawisłość sprawy przed skarżonym organem, a w tym brak jakichkolwiek działań w celu załatwienia sprawy aktem administracyjnym, stanowi o bezczynności organu, dającym podstawę do orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 37 § 6 K.p.a. - po rozpatrzeniu ponaglenia z dnia 20 grudnia 2018 r. M. J. w przedmiocie naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - uznał ponaglenie za bezzasadne oraz uznał, że Komendant Miejski Policji w K. nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie wydano w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, gdyż art. 115a ustawy o Policji określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za niezgodny z Konstytucją, a dotychczas ustawodawca nie uchwalił nowego przepisu. Do czasu ustalenia szczegółowych zasad dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, organ zobligowany jest do wstrzymania się z wydaniem stosownej decyzji. W odpowiedzi na ww. skargę z dnia 1 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie wskazując jednocześnie, że do chwili obecnej nie doszło do zmiany ustawy o Policji w tym zakresie tj. uchwalenia nowego brzmienia przepisu art. 115 a, brak jest również jakichkolwiek wytycznych w tym zakresie, aby możliwe było merytoryczne rozpoznawanie przedmiotowych wniosków, w tym wniosku skarżącego objętego skargą na bezczynność. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2019 r. skarżący wskazał, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ lekceważąc wszelkie normy prawne do dnia złożenia skargi nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi M. J. jest bezczynność i przewlekłość Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku o ponowne naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy złożonego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w którym uznano art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny Konstytucją RP. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, sprawa podlega kontroli sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2017 r. I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r. I OSK 13/16; CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu w sprawie wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Odnośnie zaś drugiego pojęcia "przewlekłości postepowania", zgodzić się należy z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, które oznacza m.in. podejmowanie przez organ czynności, które mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Zarówno instytucja bezczynności, jako i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 K.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do bezczynności ani przewlekłości Komendanta Wojewódzkiego Policji, albowiem organ bez uchybienia terminom określonym w art. 35 K.p.a., rozpatrzył sprawę z wniosku skarżącego o ponowne przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - udzielając skarżącemu pisemnej informacji w zakresie żądania skarżącego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. Przede wszystkim należy podkreślić, że wniosek z dnia 13 listopada 2018 r. wpłynął do Kancelarii Ogólnej KMP w K. w dniu 14 listopada 2018 r. i następnie, według informacji z dnia 17 grudnia 2018 r. został przekazany przez Komendanta Miejskiego Policji Naczelnikowi Wydziału Finansów, Głównemu Księgowemu Komendy Wojewódzkiej Policji celem jego realizacji, zgodnie z właściwością. Tak więc w stosunku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., którego działanie podlega ocenie Sądu na skutek przedmiotowej skargi, termin do rozpatrzenia niniejszej sprawy należało, zdaniem Sądu, liczyć najwcześniej od daty przekazania mu wniosku. Skoro tak, to w momencie wniesienia skargi do Sądu w dniu 10 stycznia 2019 r. nie upłynął jeszcze termin jednego miesiąca ustalony w art. 35 § 3 K.p.a. do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, zaś maksymalny termin dwóch miesięcy wyznaczony w art. 35 § 3 K.p.a. do załatwienia sprawy administracyjnej szczególnie skomplikowanej upłynął organowi z dniem 15 lutego 2019 r. Wprawdzie zgodnie z zasadą procedury organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1), to jednak nie można przypisać Komendantowi Wojewódzkiemu stanu bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego, ani zarzucić przewlekania postępowania. Należy zwrócić też uwagę, że wniosek z dnia 13 listopada 2018 r. zawierał jednocześnie podanie o wznowienie postępowania w sprawie ekwiwalentu pieniężnego, zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., i które to podanie zostało niezwłocznie rozstrzygnięte, bo wydano co do tej części żądania skarżącego dwa postanowienia w toku instancji, w dniu [...] r. i ostateczne w dniu [...] r. o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, w świetle całokształtu okoliczności tej sprawy należało uznać, że sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona poprzez udzielenie stronie pisemnej informacji w zakresie jego żądania, i nastąpiło to, jak już wskazano, w ramach postanowienia rozstrzygającego o ponagleniu z dnia 20 grudnia 2018 r., wydanego w dniu [...] r. Przy czym Sąd uznał, że taki sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku, ze względu na stan faktyczny i prawny sprawy jest wystarczający i odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta powtarza zasadę przyjętą w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa, to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). W skrócie należy wyjaśnić, że zasada legalizmu oznacza działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie jej znaczenia, prawidłową subsumpcję ze stanem faktycznym i prawidłowe ustalenie następstw prawnych tej normy (por. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 15, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 68). Aktualnie brak jest obowiązującej normy z ustawy o Policji regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Uprzednio obowiązujący art. 115a ustawy o Policji utracił moc z dniem z dniem 6 listopada 2018 r. na skutek powoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, a nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane. Dlatego tego też organ nie miał podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika, ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaznaczyć należy, że w świetle wskazanych zasad legalizmu, organ nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć też należy, że w świetle art. 104 K.p.a. za decyzję administracyjną można uznać takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego), bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Skutki materialnoprawne polegają na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku, bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Skarżący decyzją nr [...] uzyskał na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy i Policji uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w wykonaniu której obliczono kwotę ekwiwalentu do wypłaty. Tak więc decyzja ta wywarła skutki materialnoprawne w sferze praw skarżącego przyznając mu uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu. Przedmiotem natomiast tej sprawy jest wyłącznie kwestia ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu, nie zaś prawa do tego świadczenia, a zatem, w ocenie Sądu, odmowa przeliczenia ponownie ekwiwalentu pieniężnego nie jest negatywnym rozstrzygnięciem o uprawnieniu strony do tego świadczenia i dlatego wystarczająca jest tu informacja o braku prawnych możliwości przeliczenia świadczenia pieniężnego ponownie, według innych zasad rozliczenia. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, o czym orzekł na wstępie na podstawie art. 151 p.p.s.a.