II SAB/Sz 111/21

Sygn. [...] II SAB/Sz 111/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność P. I. N. B. w S. w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że P. I. N. B. w S. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, II. stwierdza, że bezczynność P. I. N. B. w S. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje P. I. N. B. w S. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. wymierza P. I. N. B. w S. grzywnę w wysokości [...] ([...]t) złotych. W dniu 26 lipca 2021 r. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , skargę na bezczynność ww. organu. W uzasadnieniu skargi jej autor, odwołując się m.in. do przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej określanej jako "k.p.a.", zakwestionował brak wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , pomimo wydania przez organ II instancji, tj. Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu kominowego obsługującego kocioł c.o., do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wyjaśnił kluczowe zagadnienia, które stały się przedmiotem prowadzonego postępowania, zaś odnosząc się wprost do zarzutów złożonej skargi stwierdził, że są one poparte złymi przepisami prawa. Zdaniem organu, skarżący podnosi w skardze kwestie dlań niezrozumiałe. Nadto, skarżący nigdy nie zapoznał się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozstrzygnięcie jest problematyczne, ponieważ organ ma problem z ustaleniem następców prawnych po M. W.. Dodatkowo mieszkańcy budynku nie utworzyli wspólnoty mieszkaniowej. Brak jest funduszy remontowych. Natomiast R. S. dnia 23 czerwca 2021 r. zeznał do protokołu, że dokonał zakupu stalowego komina i że do końca września zdemontuje piec we wspólnym korytarzu, a nowy piec zostanie zainstalowany w mieszkaniu. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 4 września 2021 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę z dnia 26 lipca 2021 r. podnosząc, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o co wnosi wraz z nadaniem jej klauzuli natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 i 36 K.p.a. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu, czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10). Z nadesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, że w dniu 1 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu kominowego obsługującego kocioł c.o., stanowiący własność E. i R. S., znajdujący się na klatce schodowej w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym nr [...] w miejscowości P., gmina M.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i R. S. odłączenie kotła c.o. znajdującego się na klatce schodowej w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym nr [...] w P. . Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku wniesionej skargi P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie wyegzekwowania obowiązku odłączenia kotła c.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 143/17, odrzucił skargę, bowiem skarżący nie był adresatem obowiązku odłączenia kotła c.o. W dniu 14 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił sprzeciw P. M. od kasacyjnej decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2017 r., jako wniesiony po terminie. Dnia [...] lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodu kominowego obsługującego kocioł c.o. (właściciel: E. i R. S.), znajdującego się na klatce schodowej w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym nr [...] w Przystawach, gm. M.. Wskutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji, Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta, wraz z aktami sprawy wpłynęła do organu I instancji dnia 23 lutego 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy skierował 8 marca 2021 r. pismo do Wójta Gminy M. z prośbą o udzielenie żądanych informacji, w dniu 9 marca 2021 r. sporządził notatkę służbową, a 31 maja 2021 r. ponowił wniosek z dnia 8 marca 2021 r. do Wójta Gminy M. W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie, wskazując na jego pierwszej stronie m.in., że dotyczy ono niewydania decyzji przez ten organ "w ciągu 1 miesiąca" po decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). Dnia 23 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. sporządził: protokół na okoliczność "spr. - złożenia wyjaśnień dot. pieca c.o. w korytarzu bud. mieszkalnego [...]" oraz pismo do P. M. informujące, że R. S. zobowiązał się do odłączania i usunięcia kotła c.o. do dnia 30 września 2021 r. Z akt sprawy, z odpowiedzi organu na skargę na bezczynność nie wynika, aby do dnia rozpoznania skargi przez Sąd sprawę załatwiono poprzez wydanie stosownej decyzji. Zdaniem Sądu, w powyższych okolicznościach faktycznych uznać należy, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu w prowadzeniu postępowania, bowiem organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nastąpiło 1 marca 2017 r. Uwzględniając okoliczność dwukrotnego uchylania decyzji organu powiatowego przez organ odwoławczy oraz dwukrotnego rozpatrywania skarg skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sposób procedowania przez organ I instancji po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy wraz z decyzją Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2021 r., a przede wszystkim brak zakończenia sprawy w jakiejkolwiek formie rozstrzygnięcia, uzasadniał stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie jest dopuszczalne odstąpienie od wydania decyzji we wszczętym postępowaniu, jeżeli istnieją podstawy do jego prowadzenia. Organ powinien wydać decyzję co do meritum sprawy – bądź pozytywną, bądź negatywną. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli okazałoby się, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części z jakiejkolwiek przyczyny, to organ administracji powinien, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wydać decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Jeżeli w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, to niewydanie decyzji w sprawie w terminie nie oznacza wydania decyzji. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, dla oceny zasadności skargi na bezczynności nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., WSA w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2004 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/04). Skarżący był w takiej sytuacji uprawniony, z mocy art. 37 § 1 k.p.a., do złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy przez organ w terminie i z uprawnienia tego skorzystał. Co prawda skarżący pismo swe z dnia 9 czerwca 2021 r. zatytułował "zażalenie", tym niemniej jego treść wskazywała na niezadowolenie z powodu braku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji pomimo upływu miesiąca od wydania decyzji przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., przekazującej sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Od wpływu do organu powiatowego akt sprawy wraz z decyzją kasacyjną organu odwoławczego, tj. od 23 lutego 2021 r., do dnia wyrokowania, tj. do 17 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał aby załatwił sprawę w jakiejkolwiek prawnie przepisanej formie. W tym okresie organ nie zawiadomił również strony o wydłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, mimo, że taki obowiązek nakłada na niego art. 36 k.p.a. Okres prowadzenia postępowania i dalsze jego niezakończenie, pomimo wiedzy organu o konieczności wydania decyzji, o czym świadczy uprzednia próba załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji z [...] lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania, doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący. Nadto, z akt sprawy i z wyjaśnień organu nie wynika aby w okresie od stycznia do czerwca 2021 r. organ korzystał z instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy, stosując przepis art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Nie usprawiedliwiają organu okoliczności wskazywane w odpowiedzi na skargę dotyczące braku ustanowienia przez współwłaścicieli budynku wspólnoty mieszkaniowej, czy też brak funduszy remontowych. Istotniejszą okolicznością mogącą wpływać na ocenę opieszałości organu w załatwieniu sprawy mogłoby stanowić ustalenie przez organ, że w toku prowadzonego postępowania nastąpiła śmierć jednej ze stron. Wówczas zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy art. 30 § 4 i 5 k.p.a. Jeżeli nie są ustaleni spadkobiercy, albo nie są oni znani organowi, wówczas organ jest zobowiązany ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., a więc czy w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. Jeżeli te okoliczności nie zachodzą, organ jest zobowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców po osobie zmarłej stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym w sprawie zaszłaby okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Takich czynności organ powiatowy nie podjął jednak w prowadzonym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę na bezczynność oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku o którym mowa w § 1 (uwzględnienia skargi na bezczynność), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Według art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło [...] zł. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie organowi grzywny jest zasadne, chociażby w symbolicznym, dolnym jej zakresie, na poziomie [...] zł, co pozwoli na osiągnięcie jej sankcyjnego i prewencyjnego celu.