II SAB/Sz 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącej E. D. z dnia 4 września 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. E. D. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. B. , wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. niewymierzanie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi podała, że wnioskiem z 1 września 2014 r. (złożonym w formie elektronicznej) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Następnie po wezwaniu organu z 11 września 2014 r. dokonała sprecyzowania wniosku i złożyła oświadczenie, że jej wniosek nie jest wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej (22 września 2014 r.). Mimo tego, organ w dniu 23 września 2014 r. poinformował, że jest to taki typ wniosku i wymaga wniesienia na urzędowym wzorze. W ocenie skarżącej organ narusza prawo nie udostępniając w terminie informacji, mimo że skarżąca wyraźnie wskazała, że jej wniosek nie jest wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Ponadto zawiera jej imię i nazwisko oraz pozostałe dane osobowe, nie zawiera zatem żadnych braków formalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, a jedynie wezwał do uzupełnienia braków we wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Skarżąca, w przesłanym pocztą elektroniczną piśmie z dnia 22 września 2014r., wypełniła jedynie jeden z punktów wezwania, tj. sprecyzowała żądanie określając, udostępnienia której z decyzji wydanej przez PINB oczekuje jako informacji publicznej. Nadto oświadczyła, że jej wniosek nie jest wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Następnie organ wyjaśnił, że decyzje organu nadzoru budowlanego wydawane są w sprawie i rozstrzygają postępowanie administracyjne, określając prawa i obowiązki konkretnych osób czy też podmiotów gospodarczych, a dodatkowo, przed udostępnieniem ich jako informacji publicznej, wymagają przeprowadzenia anonimizacji. Zdaniem organu z powyższego wynika, że informacja publiczna w postaci decyzji organu nadzoru budowlanego zawsze wykorzystana może być tylko w celach innych niż jej pierwotny publiczny cel, a zatem stanowi ponowne wykorzystanie informacji publicznej, o którym mowa w art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym jest to wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej i jako taki powinien być sporządzony zgodnie z wzorem określonym Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). We wzorze tym wykazana jest też rubryka do złożenia podpisu przez wnioskodawcę/pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt P.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 P.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. Materialnoprawną przesłanką żądania skarżącej, zawartego we wniosku z dnia 4 września 2014 r., są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.i.p". Ustawa ta jest rozwinięciem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Z kolei art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ władzy publicznej, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższa okoliczność pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. Sporna natomiast stała się kwestia, czy informacja publiczna, której udostępnienia domagała się skarżąca, jest informacją pierwotną, czy też stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, a związku z tym czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności. Instytucja ponownego wykorzystania informacji publicznej została wprowadzona do u.d.i.p. w 2011 r. Zagadnienie to zostało uregulowane w rozdziale 2a ustawy (art. 23a – 23i), ustanowionym na podstawie art. 1 ust. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195). Podstawą jej wprowadzenia była konieczność implementowania postanowień określonych w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Na skutek zmiany u.d.i.p. wprowadzono do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że obie te instytucje mają odmienny charakter i nie należy ich traktować subsydiarnie. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania mają charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że to wnioskodawca wybiera tryb z jakiego chce skorzystać, tj. czy z ogólnego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też ze szczególnego trybu wykorzystywania informacji publicznej. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował żądanie skarżącej jako wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej i zastosował regulację zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając E. D. do złożenia wniosku według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 94). Następnie, pomimo oświadczenia skarżącej, że przedmiotowy wniosek nie jest wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, organ ponownie wezwał E. D. do złożenia wniosku w wyżej wskazanej formie, pod rygorem pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania - na podstawie art. 23g ust. 4 u.d.i.p. Takie postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na organ określone obowiązki. Organ winien po pierwsze ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli jest to tego rodzaju informacja zobowiązany jest rozpoznać wniosek, zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej i udostępnić informację znajdującą się w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej może zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie ma podstaw do udostępnienia albo decyzją o umorzeniu postępowania w razie bezprzedmiotowości postępowania lub w przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu organu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie może natomiast, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie, nie podjąć żadnego ze wskazanych wyżej działań, określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Reasumując wskazać należy, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samodzielnie ustalając, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a następnie pozostawić go bez rozpoznania jako niezłożony na urzędowym formularzu. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p., czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. To bowiem na wnioskodawcy ciąży ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p. W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na okoliczność, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie podjął przewidzianych ww. ustawą działań, a przedmiot żądania stanowiła informacja będąca informacją publiczną, nie ulega wątpliwości, że pozostaje on bezczynny w kwestii rozpatrzenia żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 4 września 2014 r. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącej zgodnie z wymogami określonymi w u.d.i.p., w określonym wyrokiem terminie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd w pkt II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).