II SAB/Sz 117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 22 listopada 2018 r. o wznowienie postępowania, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] sumę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 22 listopada 2018 r. o wznowienie postępowania, V. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. na R. W. w S., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 22 925,15 zł, tj. pięciokrotności średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (4 585,03 zł x 5). W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, w tym wskazała, że podaniem z dnia 22 listopada 2018 r., S. na R. W., skierowało do Marszałka Województwa Z. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją nr [...], z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty inwestycyjnej. Pismem z dnia 29 listopada 2018 r., Marszałek Województwa Z. przekazał sprawę według właściwości do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zwane dalej PGWWP), powołując się na utratę właściwości rzeczowej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. PGWWP, przy piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r., przekazał sprawę do Prezesa Wód Polskich PGWWP, argumentując że zgodnie z art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, o wznowieniu postępowania powinien rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, jako że przyczynę żądanego przez wnioskodawcę wznowienia postępowania stanowi działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W dniu 28 maja 2019 r. przesłane materiały zostały zwrócone Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w S. PGWWP, ze wskazaniem, iż to właśnie ten organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. PGWWP zwrócił się do Marszałka Województwa Z. o nadesłanie dokumentów niezbędnych do zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy. Strona skarżąca podniosła, że w związku z tym, iż nie zostało wydane postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, pomimo tego, że od dnia jego wniesienia podania minął niemal rok, S. na R. W. wniosło ponaglenie do Prezesa Wód Polskich PGWWP, za pośrednictwem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGWWP. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r., przekazującym ponaglenie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. PGWWP nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w ponagleniu, powołując się jednocześnie na brak przekazania przez Marszałka Województwa Z. niezbędnej dokumentacji. Odnosząc się do argumentów podniesionych ww. piśmie strona skarżąca uznała, że skoro organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, to nie załatwił sprawy w terminie. Organ nie może bronić się przed zawartym w ponagleniu zarzutem, podejmując jakąkolwiek czynność w postępowaniu. Powołując się przy tym na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych S. podniosło, że zwłoka organu w załatwieniu sprawy, związana z brakiem dostępu do akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGWWP wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, jak również o oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego kwoty 22.925,15 zł oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem organu, właściwym w sprawie rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...]., winien być - Marszałek Województwa Z., a nie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. PGWWP. W rezultacie ewentualna skarga na bezczynność powinna dotyczyć Marszałka. To bowiem ten organ wydał decyzję, wobec której złożono podanie o wznowienie postępowania, a skoro ustalania opłaty inwestycyjnej wprost nie przewidziano na gruncie obecnie obowiązującego Prawa wodnego, to kwestie związane z tamtą decyzję nadal leżą w gestii ówczesnego organu I instancji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zawiera zarzut dotyczący braku udziału przez S. , w postępowaniu, wskutek działania lub zaniechania Marszałka Województwa Z.. Wedle organu zarzut ten wprost statuuje podstawę wznowienia określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie znajduje zastosowanie reguła wskazana w przepisie art. 150 § 2 k.p.a., co oznacza, że właściwy w kwestii wznowienia postępowania jest Prezes Wód Polskich (jako organ wyższego stopnia). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przejmując kompetencję nie stał się "nowym" organem I instancji, ale winien być traktowany jak organ poprzednio posiadający kompetencję, co skutkuje koniecznością jego "wyłączenia" z orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania. Końcowo organ zwrócił uwagę na złożony oraz budzący istotne wątpliwości stan prawny, w związku z którym podejmował szereg działań, mających na celu wykluczenie naruszeń proceduralnych. Ponadto wskutek zmian w prawie, organ - bez własnej winy - nie dysponował aktami, bowiem nie zostały one przekazane przez Marszałka Województwa Z.. W tej sytuacji wedle organu brak jest podstaw do skutecznego postawienia mu zarzutu rażącej bezczynności, tym bardziej że podejmował on szereg działań dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy, o czym ponadto informował skarżącego. W tych okolicznościach w ocenie organu brak jest podstaw do skutecznego i zasadnego domagania się przyznania na rzecz skarżącego kwoty 22.925,15 zł, skoro nie zaistniały ku temu przesłanki. W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r., strona skarżąca poinformowała Sąd, że stan bezczynności ustał, bowiem w dniu [...] grudnia 2019 r., organ wydał w sprawie [...] postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, w sprawie ustalenia S. na R. W. wysokości opłaty inwestycyjnej w decyzji administracyjnej z dnia [...]. oraz o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji. W tej sytuacji, Stowarzyszenie cofnęło wniosek, odnoszący się do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przy czym podtrzymało pozostałe wnioski skargi. Odnosząc się do argumentu organu zawartego w odpowiedzi na skargę S. powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych podniosło, że stosowanie art. 150 § 1 k.p.a. nie wyłącza sytuacji, w której dochodzi do zmiany właściwości rzeczowej organów, wobec powyższego organem właściwym do wznowienia postępowania będzie ten organ administracji publicznej, który w danej (pierwszej lub drugiej) instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w zwykłym trybie. Zastosowanie tej reguły jasno dowodzi, że organem właściwym do rozpatrzenia podania o wznowienie był Dyrektor RZGW w S. PGWWP, a w rezultacie to ten organ dopuścił się bezczynności, którą należy rozumieć też jako nieuzasadnione opóźnienie w przekazaniu sprawy. Ponadto zdaniem S. , nawet jeśli sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, np. z uwagi na złożony, niełatwy do ustalenia stan prawny, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. Strona skarżąca nie zgodziła się ponadto z argumentacją, dotyczącą braku dostępu do akt postępowania, wskazując na możliwość oddelegowania jednego z pracowników do zapoznania się z aktami i wykonania ich fotokopii. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie S. podniosło, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością, która w konsekwencji uzasadnia również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Strona skarżąca nie podzieliła ponadto twierdzeń organu odnoszących się do podejmowania szeregu działań w celu załatwienia sprawy, o których informowała skarżącego, przyjmując, że takie działanie organu stanowi przykład sprzecznej z prawem opieszałości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a argumenty w niej podniesione okazały się trafne. Wobec określenia przedmiotu skargi przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, jako skargi na bezczynność, sąd przyjął, że skarga obejmuje wyłącznie zarzut bezczynności organu w sprawie administracyjnej z wniosku o wznowienie postępowania. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynność". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W tym miejscu należy odwołać się do przepisów procedury regulującej zasady postępowania administracyjnego, zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – j.t. ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Formułując zasadę szybkości postępowania, w art. 12 § 1 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. W szczególności dotyczy to sprawnego i szybkiego podejmowania kolejnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., w rozpoznaniu wniosku S. na R. W. w S., o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty inwestycyjnej. Wniosek pierwotnie złożony został do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za pośrednictwem organu, który wydał opisaną wyżej decyzję, a następnie przekazany przez ten organ Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. według właściwości, ze wskazaniem, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Marszałek Województwa utracił właściwość rzeczową w zakresie ustalenia opłaty inwestycyjnej i melioracyjnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. podanie o wznowienie postępowania otrzymał w dniu 3 grudnia 2018 r., zatem – w świetle powyższych rozważań, jego obowiązkiem było rozstrzygnięcie w terminie do 3 stycznia 2019 r., czy wniosek zasługuje na uwzględnienie i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, bądź odmowie wznowienia postępowania. We wskazanym terminie organ ten nie wydał żadnego z tych rozstrzygnięć. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia S. N. R. W. wysokości opłaty inwestycyjnej zostało wydane w dniu [...] grudnia 2019 r., a więc po upływie przeszło roku od dnia otrzymania wniosku. W okresie od otrzymania podania o wznowienie postępowania, do dnia wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (już po złożeniu przez S. skargi), organ nie poinformował strony o przedłużeniu czynności, ani o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Z akt postępowania wynika, że organ przekazał podanie właściwemu, według niego, organowi wyższego stopnia, ale uczynił to po upływie prawie dwóch miesięcy od dnia otrzymania podania o wznowienie – w dniu 29 stycznia 2019 r., podczas gdy w tym terminie, przy prawidłowym procedowaniu wniosek powinien zostać rozpoznany (pozytywnie bądź negatywnie). Starania zmierzające do uzyskania dokumentacji, pozwalającej ocenić zasadność wniosku, organ podjął dopiero w dniu 18 czerwca 2019 r., po jego zwrocie przez Prezesa Wód Polskich PGWWP, a następnie w dniu 28 sierpnia 2019 r. – po złożeniu ponaglenia przez skarżącą. Dokumenty dotyczące sprawy zostały przekazane w dniu 16 września 2019 r. (data wpływu do organu). Do dnia złożenia skargi (13 listopada 2019 r. – data wpływu do organu), podanie o wznowienie postępowania pozostawało nierozpoznane. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2019 r. Nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że taki sposób procedowania organu nie był prawidłowy. Czynności podejmowane były ze znaczną zwłoką, a do wniesienia skargi organ sprawy nie załatwił, co pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Argumentując, w odpowiedzi na skargę, wniosek o jej oddalenie, organ podniósł między innymi, że w dalszym ciągu uważa, że właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie w niniejszej sprawie był Marszałek Województwa. W tych okolicznościach zdziwienie musi budzić okoliczność, że organ nie wszczął sporu kompetencyjnego, którego rozstrzygnięcie niewątpliwie rozwiałoby wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Niezrozumiałym wydaje się także być postępowanie organu, który z jednej strony kwestionuje swoją właściwość, a z drugiej wydaje rozstrzygnięcie, zamiast wykorzystać prawne możliwości, o których mowa wyżej. Podkreślenia przy tym wymaga, że wszczęcie sporu kompetencyjnego, w przypadku wątpliwości co do właściwości organu, winno nastąpić niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, tak aby nie doszło do naruszenia prawa strony do szybkiego załatwienia sprawy. Brak jest podstaw do uwzględnienia wywodów organu, który próbuje usprawiedliwić swoje zaniechania stopniem skomplikowania sprawy i brakiem oryginałów dokumentów. Jakkolwiek należy uznać, że organ przekazujący wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z właściwością, winien bez zbędnej zwłoki przekazać na żądanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. również komplet dokumentów dotyczących sprawy, to jednak nie zwalniało to organu, któremu wniosek przekazano, do niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do rozpoznania wniosku i monitorowania sprawy, a w razie konieczności występowania z ponagleniami do podmiotów zobowiązanych do przekazania dokumentacji. Podobnie bez znaczenia dla oceny działania organu pozostaje okoliczność, że Marszałek Województwa przekazał mu jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów. Jeżeli organ uznał, że konieczne jest zbadanie oryginałów akt to winien niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ich uzyskania. W tych okolicznościach nie ulega, zdaniem sądu, wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała charakter rażący. Przesądza o tym, w ocenie sądu przede wszystkim opieszałość w podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, brak inicjatywy i aktywności, którymi organ winien się wykazać, aby zadośćuczynić obowiązkowi rozpoznania wniosku bez zbędnej zwłoki. Efektem bezczynności organu było przeszło roczne oczekiwanie przez stronę na załatwienie wniosku, które nastąpiło – jak już wyżej wskazano, dopiero po upływie miesiąca od wpłynięcia do organu skargi na bezczynność. Z opisanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, miarkując wszakże wysokość żądania do kwoty [...]zł. Przyznając sumę w tej wysokości sąd miał przede wszystkim na uwadze fakt, iż wniosek o wznowienie dotyczył decyzji, która ustalono skarżącej wysokość opłaty inwestycyjnej na poziomie blisko [...] zł, co oznacza że wznowienie postępowania stanowiło dla skarżącej kwestię istotną, bo dotyczącą istotnych interesów majątkowych. W ocenie sądu zasądzona suma pieniężna stanowi wystarczającą rekompensatę za długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Jednocześnie, mając na względzie okoliczność, iż po wniesieniu skargi organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, a skarżąca cofnęła wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku o wznowienie postępowania, sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.