II SAB/Sz 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę. Decyzją nr [...] r. Burmistrz po rozpoznaniu wniosku złożonego przez B.W. w dniu 4 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy i Miasta które otrzymały w roku [...]nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. z 2014 r. poz. 1202/) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych. W dniu 22 marca 2016 r. B.W. złożył odwołanie do powyższej decyzji. W dniu 20 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie " " ("") zgłosiło na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. swój udział w postępowaniu w sprawie z odwołania B.W. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej W uzasadnieniu zgłoszenia "Stowarzyszenie" podniosło że prowadzi działalność na rzecz upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia poprzez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienie obywatelskiej świadomości własnych praw i umiejętności korzystania z nich. Jednym z podstawowych elementów zapewniających rozliczalność działania władz i wzmocnienie obywateli w procesie rządzenia jest jawność życia publicznego. Od 13 lat realizuje nadzór obywatelski nad realizacją art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawność jest niezbędnym elementem wykonywania zasady zwierzchności narodu wyrażonej w art. 4 Konstytucji RP oraz wykonywania społecznej kontroli. Nadto Stowarzyszenie prowadzi poradnictwo w zakresie spraw związanych z obywatelskim prawem do informacji publicznej. Jest wielokrotnie stroną postępowań administracyjnych i sądowoadmnistracyjnych jak również uczestnikiem tych postępowań jako organizacja społeczna. Powyższe okoliczności zdaniem "Stowarzyszenia" przemawiają za dopuszczeniem do niniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust.2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji Burmistrza Gminy z [...] r. Nr [...]o odmowie udostępnienia informacji publicznej uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało wniosek B.W. do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustosunkowało się do zgłoszenia Stowarzyszenia z dnia [...] r. (na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.) uznając że przepis art. 31 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Do postępowania tego przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w całości. Taka zasada wynika przede wszystkim z wykładni literalnej art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty w tym artykule zwrot "do decyzji" pozwala stwierdzić iż przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. W związku z powyższym należy stwierdzić iż do przedmiotowych decyzji znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. odnoszące się jedynie do decyzji administracyjnych (art. 104 - 113 k.p.a.) nie ma natomiast w sprawie zastosowania przepis art. 31 K.p.a. dający organizacjom społecznym uprawnienia do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak podstaw zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisów K.p.a. w opisanym wyżej zakresie nie daje też możliwości orzekania przez Kolegium w drodze postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Zważywszy na charakter niniejszego postępowania wobec braku podstaw rozstrzygania w powyższym zakresie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Kolegium przyjęło iż wniosek Stowarzyszenia z 20 czerwca 2016 roku stanowi wyraz zainteresowania rozstrzygnięciem zapadłym w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Kolegium uznało iż mimo braku podstaw do udziału powyższego podmiotu na prawach strony zostanie mu przesłana kopia decyzji - jedynie w celach informacyjnych w ramach informacji publicznej. Uznano powzięcie wiedzy zarówno o działaniach jak i personaliach B.W. przez Stowarzyszenie "" nie naruszy prywatności wnioskodawcy z tej choćby przyczyny iż jak wynika za danych na stronie prowadzonej przez stowarzyszenie (http://siecobywatelska.pl/zespol/) B.W. pełni w nim funkcję " ". Wprawdzie powyższej informacji nie potwierdza wpis do KRS niemniej jednak organ stwierdził iż wpis taki nie ma charakteru konstytutywnego natomiast zarówno działalność wnioskodawcy w sferze dostępu do informacji publicznej jak i okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do kwestionowania danych dostępnych na stronie www Stowarzyszenia. Tym samym Kolegium przyjęło iż zarówno dane osobowe (w tym teleadresowe) są aktualnie znane Stowarzyszeniu a zatem ich anonimizacja byłaby bezprzedmiotowa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. została doręczona Stowarzyszeniu 4 lipca 2016 r. Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. Stowarzyszenie wezwało Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w przedmiocie wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W odpowiedzi na wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało że opisana wyżej decyzja z dnia [...] r. przesłana stronie skarżącej do wiadomości jest ostateczna. Zdaniem Kolegium skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone nakazuje "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" jest bezprzedmiotowe. W szczególności nie toczy się bowiem przed Kolegium aktualnie żadne z opisanych wyżej postępowań - będących przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia - w którym mogłoby ono uczestniczyć na prawach strony. Jak wynika przy tym z art. 123 kpa postanowienia wydaje się w toku postępowania administracyjnego. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.  Nadto twierdzenie Stowarzyszenia że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej przed organem do którego wpłynął wniosek toczy się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podczas gdy przed organem odwoławczym toczy się ono na podstawie nie powyższej ustawy lecz Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i jest całkowicie chybione. Rolą organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy ewentualne uzupełnienie braków postępowania organu I instancji rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego oraz wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. Niekonsekwencję przedstawionego w "wezwaniu" stanowiska w powyższym zakresie potwierdza zresztą sytuacja która zaistniałaby w razie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w którym zapadła decyzja Burmistrza Gminy z [...]. Oznaczałoby to w praktyce możliwość działania tego podmiotu w całym dalszym postępowaniu tj. także przed organem I instancji. W sytuacji gdy ustawodawca skrócił terminy załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej oraz odformalizował procedurę jej udostępniania również w zakresie odmowy do niej dostępu nie sposób przyjąć iżby jego wolą było dopuszczanie do dokonywania przez organy dodatkowych czynności które prowadziłyby do jego przedłużania. Stowarzyszenie" zaskarżyło w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 31 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zaś organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu oraz stanowiące o tym że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służby zażalenie – poprzez niezastosowanie polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tudzież postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności SKO i zobowiązanie SKO do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tudzież postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kognicją sądu administracyjnego objęta jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Przedmiotem skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) jest zaniechanie wydania decyzji (postanowienia) bądź też podjęcia czynności co do których istnieje po stronie organu obowiązek ich wydania (podjęcia). Innymi słowy kontrola sądowa obejmuje przypadki gdy w myśl obowiązujących przepisów po stronie organu istnieje obowiązek podjęcia działania z prawem określonej formie i w przewidzianym terminie a organ tego nie realizuje. Stowarzyszenia "" zarzuca bezczynność polegającą na braku dopuszczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie odwołania B.W. od decyzji Burmistrza Gminy odmawiającej w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy i Miasta które otrzymały w roku 2015 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. z 2014 r. poz. 1202/) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych. Podzielić należy stanowisko organu że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis at. 31 K.p.a. dający organizacjom społecznym uprawnienie do żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu o ile jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak podstaw zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisów K.p.a. w opisanym wyżej zakresie nie daje też możliwości orzekania prze Kolegium w drodze postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Analiza przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) wskazuje że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie do decyzji o których mowa w przepisie art. 16 ww. ustawy. Przypomnijmy zatem treść art.16. Zgodnie z art. 16. 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 2. Do decyzji o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona nazwiska i funkcje osób które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów ze względu na których dobra o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Gdyby inne określone przepisy czy też określone instytucje uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego miały zastosowanie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca uczyniłby to wprost tak jak uczynił to w przepisie art. 16 bądź zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów K.p.a. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na takie stosowanie przepisu art. 31 K.p.a. nie wskazuje. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić że ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia w trybie art. 31 K.p.a. strony skarżącej do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie następuje w żadnej z form działania organu administracji z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. to skarga na bezczynność organu administracji w przedmiocie takiego wniosku podlega oddaleniu – art. 151 p.p.s.a.