II SAB/Sz 118/20

Sygn. [...] II SAB/Sz 118/20 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. W. i K. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Starosty na rzecz P. W. i K. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. W. i K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (dalej: "strona", "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę (dalej: "organ"). Strona złożyła do organu 11 grudnia 2019 r. wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie odpadów dla oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w M.. Pismem z 17 grudnia 2019 r. organ wezwał stronę do wniesienia należnej opłaty skarbowej za zezwolenie na przetwarzanie odpadów i zezwolenie a zbieranie odpadów. Następnie pismem z 7 stycznia 2020 r. organ wezwał stronę m.in. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W wezwaniu wskazano, że z uwagi na fakt, iż podmiot wnioskuje o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przedsięwzięciem nie będzie oczyszczalnia ścieków, ale instalacja do przetwarzania odpadów, określona w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839) i punkt do zbierania odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów określony w § 3 ust. 1 pkt 83b ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na wezwanie strona wskazała, że w posiadanej przez nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. nr: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] stycznia 2016 r., orzekającej realizację przedsięwzięcia i stwierdzającej brak potrzeb przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w M. w ramach projektu "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracji M.", odniesiono się do gospodarki odpadami, a w charakterystyce przedsięwzięcia m.in. do punktu zlewowego ścieków dowożonych. W decyzji odniesiono się także kompleksowo do działalności i funkcjonowania oczyszczalni. W ocenie strony nie jest wymagane dołączenie do wniosku nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ zgodnie z art. 71 i 72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla przedsięwzięć planowanych, inwestycyjnych, a nie dla przedsięwzięć zrealizowanych, istniejących, a także eksploatowanych i kontynuujących działalność na tych samych warunkach i w tym samym zakresie jak dotychczas. Pismem z 28 stycznia 2020 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W ocenie organu, bez wątpienia strona nie posiadała dotąd zezwoleń na gospodarowanie odpadami, ustalających warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, a obecnie dąży do uregulowania stano formalno-prawnego i uzyskania decyzji w związku z nowymi przedsięwzięciami, jakimi są zbieranie i przetwarzanie odpadów. Pismem z 24 marca 2020 r. strona wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej "organ odwoławczy") na bezczynność Starosty. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ odwoławczy uznał ponaglenie za nieuzasadnione podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że Spółka nie wykonała w pełni zobowiązania wzywającego ją do usunięcia braków formalnych wniosku. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skargę do tutejszego sądu na bezczynność organu w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów a oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w M.. W skardze strona wniosła: - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - na podstawie art. 119 pkt 2 lub 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie organ pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. powiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zbieranie odpadów dla oczyszczalni ścieków bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wobec nie dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismo to zostało stronie doręczone w dniu 4 lutego 2020 r., natomiast w dniu 27 marca 2020 r. wpłynęło do organu, nadane w dniu 25 marca 2020 r., ponaglenie skarżącego. Wobec powyższego uznać należy, że tryb wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów został wyczerpany i skarga może podlegać merytorycznej ocenie. Pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania nastąpiło w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stosownie do którego jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na czynność organu polegającą na pozostawieniu podania bez rozpoznania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jednak strona nie jest pozbawiona możliwości ochrony prawnej swego interesu, gdyż może podjąć obronę przed bezczynnością składając ponaglenie, a następnie w razie nieuwzględnienia ponaglenia wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w wydaniu decyzji administracyjnych. Przypomnieć należy, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13, stwierdzając, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie pozostaje ocena prawidłowości pozostawienia przez organ wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie odpadów dla oczyszczalni ścieków w M. bez rozpoznania. Jak wynika z treści przytoczonego powyżej art. 64 § 2 k.p.a. przesłanką pozostawienia podania/wniosku bez rozpoznania jest nieusunięcie przez stronę braku pisma, które nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa. Badaniu przez sąd zatem podlegają następujące kwestie: - czy wniesione przez stronę pismo dotknięte było brakami, - czy w sposób prawidłowy strona została wezwana do usunięcia braków, - czy braki zostały w terminie usunięte. W realiach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżący nie uzupełnił braku wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów poprzez dołączenie żądanej przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocenić zatem należy czy wniesiony przez niego wniosek dotknięty był brakiem, a jeżeli tak, to należy także ocenić prawidłowość wezwania do usunięcia tego braku. W dniu 11 grudnia 2019 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie odpadów dla oczyszczani ścieków zlokalizowanej w M. przy ulicy [...], jeden z załączników wniosku stanowiła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] stycznia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której organ orzekł realizację przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Wniosek z jakim wystąpił skarżący rozpoznawany jest w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 248, dalej "ustawa środowiskowa"). Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie natomiast do art. 72 ust. 3 ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a, złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. W pierwszej kolejności wskazać nalży, że do wniosku strona dołączyła decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych z dnia [...] stycznia 2016 r. Tym samym wypełniła dyspozycję cytowanego powyżej art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej Wezwanie organu z dnia 7 stycznia 2020 roku do usunięcia braku formalnego wniosku nie było zatem efektem stwierdzenia braku załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku lecz efektem dokonanej przez organ analizy treści tej decyzji, czyli efektem dokonanej wstępnej oceny merytorycznej. Wskazać w tym miejscu należy, że tryb przewidziany w art. 64 k.p.a. nie służy do uzyskania przez organ dokumentu o określonej treści i zakresie, a do tego by podanie strony zostało uzupełnione w zakresie niezbędnym do jego rozpoznania. W wezwaniu z dnia 7 stycznia 2020 r., którym organ wezwał stronę do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, organ wskazał, że podmiot wnioskuje o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, na potrzeby którego to przedsięwzięcia wymagana jest decyzja środowiskowa, organ wskazał, że przedsięwzięciem nie będzie oczyszczalnia ścieków. Organ odwołał do przepisów § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1893). Zatem organ przed wystosowaniem powyższego zobowiązania dokonał analizy załączonej do wniosku opinii o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał, że nie jest ona odpowiednia do złożonego przez stronę wniosku. Powyższa analiza w ocenie sądu nie jest elementem oceny czy wniosek spełnia wymogi formalne o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a jest już oceną merytoryczną wniosku, skoro do sformułowania wezwania z dnia 7 stycznia 2020 r. niezbędna była lektura i analiza załączonej do wniosku opinii. Zdaniem sądu załączona decyzja z dnia [...] stycznia 2016 roku umożliwiała rozpoznanie merytoryczne wniosku, tym samym brak było podstaw do stosowania przepisu art. 64 § 2 kpa. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. II OSK 2136/18, gdzie sąd ten uznał, że: "Brak dołączenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081) do wniosku o wydanie zezwolenia (...) nie jest brakiem formalnym, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 jak i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej. Należy bowiem odróżnić braki formalne od braków materialnych, a więc braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego. W wyroku tym NSA co do zasady uznał, że wymóg dołączenia do wniosku decyzji o jakiej mowa w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej nie jest brakiem formalnym, a decyzja ta jest niezbędna do dokonania merytorycznej wniosku Uwzględniając powyższe, sąd stwierdził, że Starosta bezsprzecznie pozostawał w bezczynności. W ocenie sądu bezczynność Starosty nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spowodowana ona była błędnym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wynikającym z nietrafnej – wymagającej zresztą wieloaspektowej wykładni przepisów prawa – oceny charakteru ewentualnych braków wniosku w zakresie wymogów ochrony środowiska. W konsekwencji sąd w pkt I sentencji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W pkt II sentencji sąd orzekł po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w pkt III orzeczono o oddaleniu skargi z zakresie żądania wymierzenia grzywny organowi, z uwagi na to, że o uznaniu, iż organ dopuścił się bezczynności zadecydowała interpretacja przepisów prawa. Punkt IV wyroku zawiera orzeczenie o kosztach niniejszego postępowania, wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w którym sąd do niezbędnych kosztów postępowania zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), to jest [...] zł, a także uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, a także wydatek poniesiony na opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.