II SAB/Sz 119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozpoznania wniosku p o s t a n a w i a odrzucić skargę. A. O. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy. Wyjaśniła, że postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu jej ponaglenia, złożonego w sprawie naruszenia stosunków wodnych i zalewania działki nr [...] w M. , stwierdziło, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Wójtowi Gminy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy liczony od dnia doręczenia postanowienia. Skarżąca wskazała, że w punkcie 4 postanowienia z dnia [...] r. Kolegium zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia sprawy, jednak do dnia wniesienia skargi pracownicy urzędu tego nie uczynili. Podniosła, że w dniu 12 września 2017 r., w trakcie zapoznania się z aktami sprawy, na pytanie, czy wyjaśniono przyczyny i wskazano osoby winne przewlekłego prowadzenia postępowania, kierownik wydziału była zaskoczona. Ponadto skarżąca wywiodła, że nie udzielono odpowiedzi na jej pismo z dnia 26 lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ opisał przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem A. O., a następnie wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem, w dniu [...] r., decyzji administracyjnej. Z tych względów skarga powinna, w ocenie organu, zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Jak wywodził organ, wyznaczony przez SKO w S. termin do załatwienia sprawy wynosił 30 dni, a jego bieg rozpoczął się w dniu 17 sierpnia 2017 r. (data doręczenia Wójtowi Gminy odpisu postanowienia z dnia [...] r.). Tymczasem decyzja kończąca postępowanie organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu. W związku z powyższym organ nie pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę podkreślono ponadto, że organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. bezzasadnie uznało, że prowadzone przez organ czynności były powielane i nie było potrzeby kilkukrotnego zarządzania oględzin tych samych nieruchomości. Organ podjął polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia SKO w S., z dnia [...] r., wyjaśniając z jakich względów w toczącym się postępowaniu nie było innej możliwości działania. Wyjaśnił, że wyznaczając kolejne terminy oględzin miał na celu wnikliwe, wieloaspektowe zbadanie sprawy i wydanie zgodnej z prawem decyzji. O braku przewlekłości świadczyć może również ilość zgromadzonych dokumentów. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. skarżąca wskazała dodatkowo, że odpowiedź na pismo z dnia 26 lipca 2017 r. otrzymała dopiero po wniesieniu skargi. Ponaglenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczyło tylko postępowania, w sprawie braku odpowiedzi na pismo ponaglenia nie kierowała. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że skarga dotyczy tylko punktu 4 postanowienia i skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Odnośnie braku odpowiedzi na pismo wyjaśnił, że stanowi ono skargę na działanie pracownika i również w tym zakresie skarga powinna ulec odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U.poz.1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Badając warunki dopuszczalności skargi na bezczynność, sąd jest zobligowany zbadać, czy skarga ta dotyczy przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a także legitymację skarżącego do wniesienia skargi. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności legitymację procesową wnoszącego skargę. Innymi słowy rzeczą sądu jest zbadanie, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawy do wywiedzenia skargi, a swoją legitymację prawną wywodzi z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które zobowiązało organ prowadzący postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej, do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłego prowadzenia sprawy. Skarga na bezczynność dotyczy bowiem tylko tego fragmentu działalności organu oraz tego, że organ nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 26 lipca 2017 r., w którym domagała się udzielenia informacji dotyczących czynności przeprowadzonych w dniu [...] przy ul .[...]. Dokonując oceny tak uzasadnionego interesu prawnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Takie pojęcie interesu prawnego prowadzi do przyjęcia, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje tylko takiej osobie, która ma interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu (czynności) organu, czyli w sytuacji, gdy akt wpływa na jej sytuację prawną (pozbawia lub ogranicza uprawnienia lub nakłada obowiązki). Rozważenia zatem wymaga, czy w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie, wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowienie nakłada obowiązki na organ, a adresatem tych obowiązków jest organ prowadzący postępowanie, przy czym jeden z tych obowiązków nie dotyczy bezpośrednio skarżącej, ma ona legitymację do wniesienia skargi na bezczynność w tym zakresie. W ocenie sądu, na tak postawione pytanie odpowiedzieć należy przecząco. Wyjaśnić bowiem należy, że instytucja ponaglenia służy przede wszystkim doprowadzeniu do jak najszybszego załatwienia sprawy. Jest instrumentem nacisku na organ, który nie podejmuje czynności w sprawie, bądź prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie wydając rozstrzygnięcia w przewidzianych ustawowo terminach, bez uzasadnionej zwłoki. Konsekwencją stwierdzenia przez organ wyższego stopnia przewlekłości bądź bezczynności jest zobowiązanie do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie. Realizacja uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia bezpośrednio przekłada się na jej sytuację prawną w tym sensie, że wniesienie ponaglenia legitymuje stronę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 52 p.p.s.a. Skarga obejmować zatem będzie postępowanie organu polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia jakichkolwiek działań w związku z wnioskiem strony, ale także takie sytuacje, gdy organ prowadzi co prawda postępowanie, ale czyni to w sposób nieudolny, bez uzasadnionej potrzeby przeciągając je w czasie. Jednocześnie organ wyższego stopnia rozpoznając ponaglenie, w przypadku stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, zobligowany jest do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości, o czym wprost stanowi art. 37 § 6 pkt 2 lit. b) k.p.a. Redakcja tego przepisu nie pozostawia, w ocenie sądu, wątpliwości, że jego adresatem jest organ administracji, a nie strona postępowania. Z regulacji tej nie wynikają dla strony żadne uprawnienia ani obowiązki. W konsekwencji zatem nie posiada ona uprawnienia do domagania się realizacji tak określonego obowiązku, bowiem w żaden sposób nie przekłada się to na jej sytuację prawną. Skoro tak, to strona nie posiada również legitymacji prawnej do zaskarżenia bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego. W zakresie bezczynności przejawiającej się brakiem odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 26 lipca 2017 r. wskazać należy, że w tym zakresie skarga również podlegała odrzuceniu. Skarżąca nie wyczerpała przewidzianego w art. 37 k.p.a. trybu przed wniesieniem skargi w tym zakresie, a jak wynika z jej oświadczenia na rozprawie odpowiedź została jej udzielona po wniesieniu skargi. Z powyższych względów sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił.