II SAB/Sz 119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem datowanym na dzień 23 lipca 2021 r., wniesionym w kopertomacie Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. w dniu 24 sierpnia 2021 r., S. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu skargi wskazał, że złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody [...] w dniu 27 stycznia 2020 r. za pośrednictwem poczty. Nie mógł złożyć wniosku osobiście, gdyż z uwagi na pandemię nie miał takiej możliwości. Wojewoda wezwał go do osobistego stawiennictwa w celu uzupełnienia braku formalnego dopiero w lipcu 2020 r. Po osobistym stawiennictwie i uzupełnieniu braków dalej oczekuje 10 miesięcy na rozpatrzenie wniosku. Opisał też poszczególne działania organu administracji w toku postępowania wywodząc, iż zamiast wydać rozstrzygnięcie organ występuje do kolejnych instytucji oraz wzywa skarżącego do przedkładania dalszych dokumentów i po raz kolejny przedłuża postępowanie. W ocenie skarżącego stan ten powinien być uznany za rażące naruszenie prawa, gdyż organ celowo przedłużając wydanie decyzji działa na jego szkodę i narusza godność. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ: Wojewodę [...], - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, - zwrot kosztów postępowania, według norm przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu pisma Wojewoda opisał przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując między innymi, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, a od 20 marca 2020 r. stan epidemii, który obowiązuje do chwili obecnej. Wojewoda nadmienił, iż zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo nie stosowało się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne do powiadamiania strony lub uczestnika o niezałatwieniu sprawy. Wojewoda oświadczył też, iż sprawa nie mogła być załatwiona w krótszym terminie. Wyjaśniono też, że wprawdzie czynności podejmowane przez Wojewodę odbywały się w pewnych odstępach czasowych, ale nie było to związane z opieszałością, pozornością czy nieuzasadnionym przedłużaniem terminów przez organy w celu opóźnienia załatwienia sprawy. Wydłużony czas podjęcia działań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt wynika z konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego wnikliwej analizy dokumentów. Indywidualna sprawa skarżącego nie mogła być załatwiona w sposób wybiórczy, gdyż naruszałoby to przyjętą przez organ zasadę i w konsekwencji narażało na zarzut nierównego traktowania stron postępowań ubiegających się o legalizację pobytu. Z uwagi na jednoczesny wpływ dużej ilości wniosków każdego dnia, o różnym stopniu skomplikowania i przygotowania ich przez strony, organ przyjął zasadę załatwiania spraw według kolejności wpływu. Do akt sprawy organ dołączył decyzję z [...], na mocy której skarżącemu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...]. Decyzja powyższa została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 lipca 2021 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., "dalej k.p.a."). I tak, przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Natomiast organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podjął 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w sentencji której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast z uzasadnienia tej uchwały NSA wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność i przewlekłość wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne wnioskowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres tego postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Powyższa uchwała rozstrzygnęła zatem wątpliwości dotyczycące następstw wydania decyzji administracyjnej przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. Natomiast w orzecznictwie sądowadministracyjnym pojawiło się rozbieżne orzecznictwo czy należy ją odnosić także do przewlekłości postępowania, do której Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się jedynie w treści uzasadnienia uchwały. Wobec powyższego, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21 poddano ocenie zagadnienie prawne: Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (zob. Komunikat Biura Orzecznictwa NSA nr 21/21). Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie Sąd, w ślad za przekonującą argumentacją przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 maja 2021 r., sygn. akt. II GSK 855/21, uznał jednak za uzasadnione przyjęcie w toku orzekania, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Wprawdzie w niniejszej sprawie wskazana uchwała nie ma charakteru wiążącego wynikającego na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyż jej sentencja odnosi się jedynie do skargi na bezczynność, niemniej jednak rozważania prowadzone w uzasadnieniu uchwały dotyczą zarówno kwestii bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mogą zostać wykorzystane na poparcie argumentacji o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny świadczy o tym, że skarga została wniesiona przez skarżącego po ustaniu stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zatem nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podległa odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bowiem stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stan obiektywnej bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku ustał w chwili wydania decyzji kończącej postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2020 r. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Natomiast wpis wniesiony przez skarżącego podlegał zwrotowi na podstawie art. 231 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).