II SAB/Sz 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r., D. M. (dalej jako "skarżący"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, zwrócił się do Komendanta Policji o spowodowanie przeprowadzenia czynności materialno-technicznej w postaci naliczenia świadczenia, tj. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie wypłaty należnej kwoty świadczenia z uwzględnieniem odsetek. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z dniem [...] czerwca 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. podpisanym przez Zastępcę Głównego Księgowego Naczelnika Wydziału Finansów KWP w S. poinformowano skarżącego, że ekwiwalent nie zostanie mu wypłacony z uwagi na brak podstawy prawnej do jego wyliczenia i wypłacenia, bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, w zakresie w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wnioskodawca podał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ekwiwalent powinien być wypłacony do dnia odejścia ze służby, tj. w przypadku wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2019 r. W związku z powyższym wniósł o naliczenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika i wypłatę naliczonego świadczenia od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] września 2019 r. Komendant Policji poinformował skarżącego, że w dniu zwolnienia jego ze służby nie istniały (i nadal nie istnieją) przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jaki przysługuje policjantowi zwalnianemu ze służby. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, z dniem 6 listopada 2018 r., art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stworzona została luka w systemie prawnym, uniemożliwiająca ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (konieczne będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Organ końcowo poinformował, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący, po uprzednim wystosowaniu do organu wyższego stopnia ponaglenia z dnia [...] października 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, niepodanie wszystkich przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz niewyznaczenie nowego terminu, skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy, - zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący, podniósł, że organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia przez skarżącego podania, do chwili obecnej wniosek nie został rozpoznany. Organ naruszył tym samym art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne, których poglądy przedstawił w uzupełnieniu uzasadnienia skargi. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie podnosząc, że do chwili obecnej nie doszło do uchwalenia nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Według organu, analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście wskazanego powyżej stanowiska, prowadzi do wniosku, że nie pozostawał on w bezczynności, gdyż nie był obowiązany do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, nie mógł również przeliczyć ekwiwalentu, tj. dokonać czynności materialno-technicznej z powodu braku instrumentów prawnych. Organ ma możliwość wstrzymania się z podjęciem stosownego rozstrzygnięcia do czasu wejścia w życie stosownych regulacji, które zgodnie z zasadą legalizmu takie działania umożliwią. Zdaniem organu, nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu. Organ nie odmówił jego przyznania, o czym poinformował skarżącego przy zwolnieniu ze służby, a następnie w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] września 2019 r. W świetle powyższego, zarówno wniosek, jak i żądania zawarte w skardze nie mogą zostać zrealizowane. Sąd administracyjny nie jest ustawodawcą i nie może zastępować w zakresie ustanawiania norm prawa materialnego umocowanych do tego organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając zarzuty skargi oraz jej uzasadnienie, Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Policji polegającą na nierozpoznaniu złożonego przez niego wniosku z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługującego policjantowi w przypadku zwolnienia ze służby. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, publ. Lex nr 121906). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. zwrócił się do organu o wydanie czynności materialno-technicznej w postaci naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres służby czynnej w Policji wraz z uwzględnieniem należnych odsetek, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym to uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok dostępny w Internecie). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go, że w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku o sygn. akt K 7/15 stworzona została luka w systemie prawnym uniemożliwiająca ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Organ poinformował, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, z którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Rozważając sporną kwestię możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, na uwagę zasługuje wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19. W wyroku tym zaakcentowano, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (wyrok dostępny w Internecie). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku TK. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie kontrola sądowa potwierdziła, że doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji (art. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/19, dostępny w Internecie). Z tych samym powodów Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, albowiem nie należy to do kompetencji sądu administracyjnego określonych w art. 149 p.p.s.a. Ponadto Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o przyznanie mu kosztów postępowania, skoro skarżący korzysta w sprawie ze zwolnienia od uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ww. ustawy, a przy tym skarżący nie wykazał, że poniósł niezbędne koszty postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2019 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III).