II SAB/Sz 121/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w K w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego w K do rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] r. II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w K w sprawie wniosku wskazanego w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek skarżącego o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej. R. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") pismem z [...] wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w K (dalej powoływany jako "Dyrektor") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich sprawozdań z wizytacji Zakładu Karnego przez sąd penitencjarny z lat 2015-2020. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w K poinformował wnioskodawcę, że oczekiwane dokumenty nie zostały wytworzone przez Zakład Karny w K., dlatego z wnioskiem o ich udostępnienie można wystąpić do Sądu Okręgowego w K., który to podmiot wytworzył powyższe dokumenty i może rozpatrzyć wniosek o ich udostępnienie. Pismem z dnia [...], wniesionym w dniu [...], wnioskodawca wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając Dyrektorowi bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskodawca zażądał przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a., zwolnienia skarżącego z opłat i kosztów sądowych oraz o ustanowienie pełnomocnika. Domagał się także zasądzenia od organu administracji kosztów poniesionych w sprawie, w tym wysłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. Pismem z dnia [...] skierowanym do wnioskodawcy Dyrektor wyjaśnił, iż dokonał samokontroli i ponownej analizy wniosku w następstwie czego przesłał skarżącemu kopie sprawozdań z wizytacji mających miejsce w latach 2016 i 2018. Wskazał przy tym, że wizytacje takie nie odbywają się co roku a raz na kilka lat. Natomiast w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...], organ administracji wniósł o odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania i uznanie, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż po wpłynięciu skargi i dokonaniu samokontroli przekazał wnioskodawcy oczekiwane dokumenty. Podniesiono także, iż w ocenie organu wnioskowane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Wywiedziono w tym zakresie, że wobec treści odpowiednich przepisów kkw i kpk, dla udostępnienia dokumentów wymagane jest wykazanie interesu prawnego przez stronę wnioskującą. Organ podkreślił dodatkowo, iż nie pozostawał w sprawie bierny reagując na pisma wnioskodawcy. Stanowisko skarżącego zostało dodatkowo doprecyzowane przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu a wykonującego swoje obowiązki w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy. Pełnomocnik w piśmie z dnia [...] podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze i sprecyzował, iż w ocenie skarżącego faktyczna odmowa podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a także wprowadzenie skarżącego w błąd stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Powyższe powinno skutkować uwzględnieniem skargi i ujętych w niej wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zakwestionowanego w odpowiedzi na skargę charakteru informacji publicznej w odniesieniu do sprawozdań z wizytacji zakładu karnego należy dostrzec, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej zwanej "u.d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). W zakresie dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, stosownie do art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 53 – dalej: "k.k.w."), sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb. Sposób, zakres i tryb sprawowania nadzoru penitencjarnego został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 152, poz. 1496 ze zm.). Z § 7 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wynika, że sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie z przebiegu wizytacji w terminie 14 dni od jej zakończenia. Sprawozdanie przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła, w terminie 14 dni od zakończenia wizytacji, dyrektorowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby również właściwemu organowi nadrzędnemu nad tą jednostką, w celu podjęcia stosownych czynności. Wobec treści art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., który stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej co do samej zasady (tak też wyroki: WSA w Lublinie z 25 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Lu 80/20, wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015 r., sygn. II SAB/Gd 295/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kwestionujące charakter sprawozdań z wizytacji zakładu karnego przez sędziego penitencjarnego z lat 2015 – 2020 jako przedmiotu informacji publicznej jest oczywiście niezasadne. Zresztą takie stanowisko organu jawi się jako całkowicie niekonsekwentne, skoro w toku swoich czynności Dyrektor wskazując w piśmie z [...] na zasady dostępu do informacji publicznej i działając w następstwie wniosku złożonego w tym trybie, bez domagania się wykazania interesu prawnego, żądanie wnioskodawcy zrealizował. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wynikającej z wniosku skarżącego o udostępnienie kopii sprawozdań z wizytacji Zakładu Karnego przez Sędziego Penitencjarnego z oznaczonego okresu. Dla oceny działań Dyrektora w ocenie Sądu istotne jest, iż już [...] organ administracji wskazał skarżącemu inny organ będący (jako jej autor) dysponentem wnioskowanej informacji, a po zakwestionowaniu takiego działania przez skarżącego niezwłocznie wnioskowane dane udostępnił. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). Zgodnie z obowiązującymi przepisami udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 cyt. ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wystosowane do skarżącego w dniu [...] przez Dyrektora pismo informacyjne nie daje się zakwalifikować jako jedna z czynności, które kończą proces udzielania informacji publicznej. Powyższe pismo nie było bowiem ani decyzją odmowną ani też nie miało znamion czynności materialno – technicznej kończącej takie postępowanie. Informacja publiczna objęta wnioskiem została ostatecznie przekazana skarżącemu przez organ administracji, nastąpiło to dopiero po wniesieniu przezeń skargi. Doszło w tym zakresie do dwutygodniowej zwłoki w realizacji żądania wniosku. Rozpatrując skargę Sąd przyjął w ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że skoro organ w ramach wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ostatecznie wykonał w jego ramach stosowną czynność materialno – techniczną, w tym przypadku przekazał oczekiwane dokumenty, nie jest możliwe ani celowe zobowiązanie organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku. W związku z tym - zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. niniejsze postępowanie w tym zakresie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie w związku ze zmianą art. 149 § 1 p.p.s.a. wprowadzoną ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 76, poz. 409), w sprawach z zakresu informacji publicznej wydanie decyzji przez organ administracji w toku postępowania sądowego nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 11/14, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 140/13, WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 482/12 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jak wskazano powyżej organ nie zachował ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w K, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. Oceniając czy bezczynność owa miała charakter rażącego naruszenia prawa należy dostrzegać, iż w orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w znaczeniu art. 149 p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2016 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 128/16 trafnie stwierdził, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić zarówno proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, jak i także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (publ.: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując takiej oceny Sąd w odniesieniu do bezczynności Dyrektora w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Korekta wadliwego stanowiska organu po wniesieniu skargi i relatywnie nieduże przekroczenie terminu ustawowego, mające na dodatek miejsce w okresie utrudnionego działania organów administracji z uwagi na aktualny stan epidemiologiczny, nie daje się zakwalifikować jako rażąco naruszające prawo (pkt II wyroku). Nie sposób przyjąć też za zasadne twierdzenia pełnomocnika skarżącego jakoby organ pismem z dnia [...] wprowadził wnioskodawcę w błąd. Postąpienie przez skarżącego zgodnie z informacją przekazaną przez organ administracji mogło odnieść oczekiwany skutek albowiem również od Sądu Okręgowego w K. mógł on pozyskać wnioskowane dane. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania tak daleko idących represji a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione (pkt III wyroku). Z kolei, w odniesieniu do żądania zasądzenia zwrotu kosztów korespondencji oraz rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem skarżący nie tylko nie udokumentował poniesienia takich wydatków ale nawet nie wskazał jaką kwotę wydatkował na takie cele. Powyższe uniemożliwiło merytoryczne rozpatrzenie takiego żądania. Warto na marginesie zauważyć, iż jak dostrzega się w orzecznictwie, katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. Zgodnie z tym przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wykraczające poza zakres tego katalogu koszty - związane z prowadzeniem korespondencji oraz koszty sporządzenia skargi, nie mogą zatem podlegać zasądzeniu na rzecz skarżącego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r., sygn. II SAB/Bd 29/15 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego Skarżącemu przez pełnomocnika z urzędu rozstrzygnie referendarz sądowy w stosownym orzeczeniu.