II SAB/Sz 123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Woźniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem datowanym 25 maja 2018 r., nadanym w urzędzie pocztowym dnia 9 maja 2018 r., wpływ do Inne dnia 10 maja 2018 r. J. G. wniosła o doręczenie kserokopii pisma J. C. z dnia 22 marca 2018 r. w bezzwłocznym terminie. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. [...] odmówiła wydania pisma adwokata J. C. kierowanego do [...] z dnia 22 marca 2018 r. uznając, że stanowi ono wewnętrzną korporacyjną korespondencję nie podlegającą ocenie osób trzecich. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. nadanym w urzędzie pocztowym dnia 12 czerwca 2018 r., wpływ do Inne dnia 15 czerwca 2018 r. J. G. informując, że w sprawie dyscyplinarnej nie ma czegoś takiego jak wewnętrzna korporacyjna korespondencja wskazała na obowiązek udostępnienia przez Sąd Dyscyplinarny [...] żądanej informacji wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) dalej: "u.d.i.p." a żądane pismo zawierające wyjaśnienia było odpowiedzią na wszczęte na wniosek J. G. postępowanie dyscyplinarne. Wniosła zatem o potraktowanie pisma jako wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz doręczenie kserokopii całości akt postępowania dyscyplinarnego w sprawie adwokata J. C. w tym wszelkiej korespondencji w sprawie w szczególności zaś pism adwokata J. C.. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Inne Referat Skarg informując, że wyjaśnienia adwokata J. C. na skargę J. G. nie są informacją publiczną, odmówiła tym samym ich udostępnienia. Jednocześnie poinformowano J. G., że nie toczy się żadne postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w K. przeciwko adwokatowi J. C. a tym samym, że J. G. nie jest stroną takiego postępowania i odmówiła Inne Referat Skarg uwzględnienia wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. G. (dalej: Skarżąca) zarzuciła bezczynność Inne (dalej: Organ) i naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz,U. nr [...] poz. 1071 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie Inne do doręczenia kserokopii całości akt postępowania dyscyplinarnego w sprawie adwokata J. C. wskazanej po numerze sprawy w tym wszelkiej korespondencji w sprawie, w szczególności zaś pism adwokata J. C.; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazując na stosowne przepisy u.d.i.p. i na to czym jest informacja publiczna, podniosła, że ustawa nie ogranicza prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych a zatem podlega udostępnieniu zarówno dokument urzędowy jak i prywatny zawarty w aktach postępowania. Bez znaczenia zdaniem Skarżącej ma to czy dokument w aktach sprawy ma charakter wewnętrzny czy roboczy, stąd też nie może być mowy o czymś takim jak wewnętrzna korespondencja która rzekomo nie musi być udostępniana. Brak wydania przez Organ decyzji bądź bezzasadne nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem stanowi o pozostawaniu tego organu w bezczynności, co uzasadnia zdaniem Skarżącej wniesienie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że skarga złożona przez Skarżącą na adwokata J. C. nie doprowadziła do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez Rzecznika Dyscyplinarnego [...] w K. i tym samym nie istniały dokumenty z postępowania dyscyplinarnego, które Organ mógłby udostępnić. Skarga Skarżącej była natomiast rozpoznana przez Referat Skarg Inne a ta dokumentacja ma charakter wewnętrzny. Powołując się na orzeczenie TK z dnia 13 listopada 2013 r. P 25/12 i sądowoadministracyjne Organ wskazał, że pisma adwokata J. C. kierowane do Rady nie są dokumentami publicznymi, dokumentami urzędowymi i nie zawierają informacji publicznej. Informacje te służą do wytworzenia informacji publicznej tj. stanowiska Referatu Skarg i Wniosków Inne a stanowisko to w odpowiedzi na skargę na adwokata J. C. zostało Skarżącej doręczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Inne w sprawie udzielenia informacji publicznej na wnioski J. G. dotyczące udostępnienia całości akt postępowania dyscyplinarnego w tym wyjaśnień adwokata J. C. na którego skargę złożyła J. G.. Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nieodpowiadający treści żądania bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione, np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Z wypracowanego poglądu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego się zwrócił, nie posiada żądanej informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej, podobnie jak poinformowanie, że informacja o którą zwraca się wnioskodawca nie stanowi informacji publicznej. Udzielenie zatem takiej odpowiedzi na wniosek następuje zwykłym pismem. Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności. Stąd też, wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Inne jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635), adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego zaś zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1). Z kolei w myśl art. 39 ustawy, organami [...] są: 1) zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów; 2) okręgowa rada adwokacka; 3) sąd dyscyplinarny; 4) komisja rewizyjna. Wobec powyższego, skoro Skarżąca skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Inne, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek była [...], jako jeden z organów przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze). Stąd też adwokat, jako osoba korzystająca w związku z wykonywaniem swojego zawodu z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje funkcje i zadania publiczne. Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji niektóre informacje mogą stanowić co do zasady, informację publiczną. Norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p.. I tak np. określenie " działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne " ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa czy jak w niniejszej sprawie o akta sprawy. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Akta spraw, w tym akta postępowania dyscyplinarnego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia , rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30 , 32 ust.1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust.2 u.d.i.p. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1948/14 z dnia 5 marca 2015 r., wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własny, że przepisy art. 156 K.p.k. regulują dostęp do akt sprawy. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – o czym była mowa. Wskazał też, że akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacja publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (por. Hanna Knysiak-Molczyk "Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym", Warszawa 2011, s. 191). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 K.p.k., w którym to przepisie jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej" oraz art. 156 § 5a K.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p.. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 K.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSA i WSA 2014/3/37). W tym miejscu należy zatem stwierdzić, że o ile [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej to w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie skoro nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne nie mogło dojść do udostępnienia żądanych informacji publicznych albowiem [...] nie dysponowała aktami postępowania dyscyplinarnego. Nie mniej zauważyć także należy, że w świetle poczynionych rozważań nie może być zrealizowany wniosek w trybie u.d.i.p. o udostępnienia akt postępowania jako całości. Udzielenie zatem odpowiedzi na wniosek Skarżącej dotyczący takiej informacji tj. nie stanowiącej informacji publicznej i nie będącej w posiadaniu organu, następuje zwykłym pismem, co uczynił Organ w niniejszej sprawie. Stąd zarzuty skargi są nieuzasadnione. Jeśli zaś chodzi o żądanie Skarżącej, wyrażone w jej wniosku datowanego dnia 25 maja 2018 r. w które wpłynęło do Organu 10 maja 2018 r. w zakresie udostępnienia wyjaśnień adwokata J. C. to stwierdzić należy, że w ocenie Sądu trafnie Organ przyjął, iż wyjaśnienia te nie stanowią informacji publicznej. Dokumentami stanowiącymi przedmiot żądania Skarżącej jest treść oświadczeń adwokata J. C., zawierających wyjaśnienia tego adwokata złożonych przez niego w odpowiedzi na skargę złożona do Inne. W tym stanie rzeczy należy najpierw ustalić, czy treść tych wyjaśnień adwokata z dnia 22 marca 2018 r. stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Konieczne jest rozważenie treści norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nawiązują do tej postaci informacji publicznej, która jest tworzona w trakcie postępowań indywidualnych prowadzonych przez organy państwa, czyli procedur załatwiania spraw z określonych zakresów prawa – w niniejszej sprawie przez [...]. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e stanowi zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Do postępowań indywidualnych nawiązuje także art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zatem jako informację publiczną ustawa o dostępie do informacji publicznej kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, informację o sposobach załatwiania spraw, informację o stanie przyjmowanych spraw, informację o kolejności załatwiania spraw, informację kolejności rozstrzygania spraw, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, wyjaśniającego. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p. wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i li. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze. W omawianej sprawie sporządzone wyjaśnienia adwokata nie były aktami prowadzonej sprawy dyscyplinarnej i zgodzić trzeba się z Organem, że mają one charakter dokumentów wewnętrznych. Są dokumentami roboczymi, nie przesądzają o kierunkach działania Organu i dotyczą sprawy indywidualnej. W związku z tym wyjaśnienia adwokata będące przedmiotem wniosku w omawianej sprawie nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Biorąc zatem pod uwagę charakter żądania Skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko Organu zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. i 6 lipca 2018 r. jest stanowiskiem prawidłowym, a to oznacza, że Organ nie pozostawał w zakresie tych żądań w bezczynności. Dlatego też nie podzielając argumentów zawartych w rozpatrywanej skardze, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.