II SAB/Sz 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. Ć. i D. Ć. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części oddala skargę, IV. zasądzą od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżących M. Ć. i D. Ć. solidarnie kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. M. Ć. i D. C. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu 2 sierpnia 2019 r. złożyli w Urzędzie Miejskim w Z. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...] jednostka ewid. Z. miasto (ul. [...] w Z.). W dniu 15 października 2019 r. pełnomocnik wnioskodawców otrzymał wnioski z dnia 9 września 2019 r. i z dnia 9 października 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy kierowane przez Burmistrza do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. Delegatura w K. oraz do inspektora utrzymania infrastruktury komunalnej i inwestycji Referatu Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w Z.. W tym samym dniu otrzymał też pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 15 października 2019 r. będące uzgodnieniem przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Następnie w dniu 5 listopada 2019 r. skarżący złożyli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy, który pismem datowanym na dzień 5 listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] o sygn. akt [...] wskazało m.in., że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności oraz wyznaczyło termin załatwienia sprawy na dzień 12 grudnia 2019 r. Z kolei w dniu 29 listopada 2019 r. skarżący wnieśli o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mającą - w ich ocenie - wpływu na termin załatwienia sprawy. Jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymali decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy kończącej postępowanie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: - zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...] jednostka ewid. Z. miasto, - zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, - zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po wpłynięciu wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy powierzył opracowanie projektu decyzji osobie uprawionej, zaś kompletny projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianego przedsięwzięcia został dostarczony do tut. urzędu w dniu 8 października 2019 r. Niezwłocznie przesłano projekt decyzji do organów współdziałających, a następnie pismem z dnia 5 listopada 2019 r. zawiadomiono strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, wyznaczając jednocześnie stronom 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji. W tym czasie wpłynęło też ponaglenie M. i D. Ć., które zostało odesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W postanowieniu organu odwoławczego stwierdzono, że przy prowadzeniu postępowania dopuszczono się bezczynności i wskazano termin na wydanie decyzji w sprawie do dnia 12 grudnia 2019 r. W okresie wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy, a przed wydaniem decyzji, pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 29 listopada 2019 r. wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez dodanie dodatkowej klauzuli w tym projekcie, a także o uwzględnienie tej zmiany również w samej decyzji o warunkach zabudowy. Dodanie klauzuli zostało uzgodnione z urbanistą, zaś stosowna decyzja została wydana w dniu 12 grudnia 2019 r., czyli zgodnie z terminem wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. W dniu 12 grudnia 2019 r. goniec pracujący w urzędzie podjął próbę dostarczenia przesyłki. Z powodu nieobecności pełnomocnika wnioskodawców pod wskazanym adresem, pozostawił awizo. Dokument ponownie wysłano 13 grudnia 2019 r. drogą pocztową, a przesyłka została odebrana w dniu 17 grudnia 2019 r. przez pełnomocnika. Mając na uwadze, to że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z terminem wyznaczonym przez Kolegium organ wniósł o odrzucenie wniosków zawartych w skardze o zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynili bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wspomniana skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu 2 sierpnia 2019 r., a zatem powinien być załatwiony zgodnie z terminami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") z uwzględnieniem procedury wskazanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na gruncie badanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy nie rozstrzygnął sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a., jak i nie dopełnił czynności wskazanych w art. 36 k.p.a. Uchybienia te zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które wobec uwzględnienia wniesionego przez skarżących ponaglenia, postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy termin załatwienia sprawy na dzień 12 grudnia 2019 r. Niewątpliwe termin ten został dochowany, skoro w dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżących już po dniu wniesieniu przez nich skargi na bezczynność organu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wprawdzie organ pozostawał w bezczynności, lecz na skutek podjęcia decyzji i jej doręczenia bezczynność ta ustała, co oznacza, że odpadł przedmiot zaskarżenia. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Op 69/18, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak już wyżej wskazano, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. Z tych też względów Sąd był zobowiązany do uwzględnienia faktu wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei ta okoliczność przesądza o tym, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe, a tym samym zaistniała podstawa do jego umorzenia, gdyż niemożliwe jest zobowiązanie wspomnianego organu na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uczynienia zadość żądaniu strony. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Oceniając w tym zakresie postępowanie Burmistrza Miasta i Gminy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że co prawda organ rozpoznał wniosek po czterech miesiącach od jego wpłynięcia, ale nie sposób przyjąć, aby było to znaczne przekroczenie terminów zwłaszcza, że w tym czasie podejmował czynności mające na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Mianowicie zwrócił się do osoby uprawionej o sporządzenie projektu decyzji i analizy urbanistycznej, nadto wystąpił do organów współdziałających o stosowne uzgodnienia oraz zawiadomił strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że skarżący w toku postępowania wnieśli o zmianę projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, w wyniku czego organ powziął wątpliwości co do konieczności dokonywania ponownych uzgodnień. W konsekwencji przyjąć należy, że działania organu nie nosiły cech celowego unikania rozpoznania sprawy, nie świadczyły też o jego złej woli ani nie przesądzały o lekceważącym traktowaniu skarżących i ciążących na organie obowiązków. Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny czy też uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, dostępny w CBOSA). Akcentuje się także, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I SAB/Bk 4/18, dostępny w CBOSA). Na tle badanej sprawy Sąd uznał, że skoro organ prowadził postępowanie w kierunku wydania decyzji, którą ostatecznie podjął i to w terminie wyznaczonym przez Kolegium, a w skardze nie przedstawiono argumentacji przemawiającej za zasadnością przyznania skarżącym od organu określonej przez nich sumy pieniężnej, to nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu oraz zrekompensowania skarżącym oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowe (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając, że na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika wyliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) na kwotę [...]zł. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie przychylił się do wniosku Burmistrza zawartego w odpowiedzi na skargę o niezasądzanie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, gdyż nie dostrzegł okoliczności za tym przemawiających. W myśl bowiem art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zauważenia wymaga, że "uzasadniony przypadek", o jakim mowa w tym przepisie, nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości, tym niemniej Sąd w realiach niniejszej sprawy nie znalazł uzasadnienia dla odstąpienia czy miarkowania wysokości zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżących.