II SAB/Sz 125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, II. stwierdza, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego na rzecz skarżącego W. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. L. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) zwrócił się do [...] Urzędu Skarbowego w K. z informacją o możliwości popełnienia przestępstwa skarbowego w zakresie wystawienia faktury na kwotę [...]zł przez Przedsiębiorstwo [...]" A. K. z K.. Następnie pismem z dnia 10 maja 2018 r. Strona zwróciła się o udzielenie informacji, czy zostały podjęte jakiekolwiek czynności służbowe w celu wyjaśnienia tej sprawy. Pismami z dnia 18 maja 2018 r. (doręczonym w dniu 21 maja 2018 r.) oraz z dnia 4 czerwca 2018 r. (doręczonym 8 czerwca 2018 r.) Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował Stronę, że informacje przekazywane do urzędu są rozpatrywane pod kątem wykorzystania w czynnościach sprawdzających, w postępowaniu podatkowym, w kontroli podatkowej i celno-skarbowej, które są jawne wyłącznie dla stron, a dane zawarte w aktach dokumentujących te czynności są objęte tajemnicą skarbową. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2018 r. (wpływ do Urzędu w dniu 28 czerwca 2018 r.) Strona zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w zakresie: - czy przeprowadzono kontrolę skarbową wskazanego wyżej przedsiębiorstwa, - czy ujawniono nieprawidłowości. W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r. ponownie wskazał na fakt, że wszystkie informacje przekazywane do Urzędu są rozpatrywane pod kątem możliwości ich wykorzystania oraz na objęcie danych zawartych w aktach dokumentujących czynności Urzędu tajemnicą skarbową. Pismem z dnia 25 sierpnia 2018 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że wykonanie wniosku następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę wskazaną w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany musi wydać decyzję odmowną; i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 22 czerwca 2018 r. w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że żądana informacja jest kluczowa ze względu na toczące się postępowanie sądowe w procesie o dyskryminację przeciwko byłemu pracodawcy Skarżącego. Podniósł także, że odmowa udzielenia informacji na jego wniosek powinna nastąpić w formie decyzji. Decyzją z dnia 7 września 2018 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił Stronie udostepnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 5 i art. 6 u.d.i.p., a także art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i tajemnicę skarbową, organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył indywidualnych danych konkretnego przedsiębiorcy, zaś w trybie ww. ustawy mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w dniu 7 września 2018 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej zatem skarga nie może wywołać skutku w postaci zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie i jako bezprzedmiotowa powinna skutkować umorzeniem postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 października 2018 r. Skarżący podtrzymał skargę na bezczynność organu, wskazując, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej została wydana dopiero po wniesieniu skargi, zaś prowadzona wcześniej korespondencja przez organ naruszała prawa i nie wnosi niczego do sprawy. Jednocześnie Skarżący wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ i wymierzenie kary grzywny. Za pismem z dnia 30 października 2018 r. organ, wykonując zobowiązanie Sądu, przesłał zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji z 7 września 2018 r. nr [...], a także oryginał decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia 19 października 2018 r nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem Strony z dnia 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") - art. 35 K.p.a. - bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ww. ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 (§ 2). Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazać także należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej. W rozpoznawanej sprawie Skarżący w swoim wniosku z 22 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu 26 czerwca 2018 r.) domagał się udzielenia informacji, czy przeprowadzono kontrolę skarbową wobec wskazanego w piśmie z dnia 09 kwietnia 2018 r. przedsiębiorcy oraz czy ujawniono nieprawidłowości. Na powyższy wniosek Skarżącego udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 27 lipca 2018 r., w którym odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na tajemnicę skarbową. Nie ulega wątpliwości, że pismo adresowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, było pismem adresowanym do organu władzy publicznej, który jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Na ww. organie ciążył zatem obowiązek rozpoznania wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wniosek o udzielenie informacji, czy wobec wskazanego w piśmie Skarżącego przedsiębiorcy przeprowadzono kontrolę skarbową i czy ujawniono nieprawidłowości został prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej z przyczyn przedmiotowych. W sprawie bezsporne było, że wnioskowane informacje stanowiły informacje publiczne, gdyż dotyczyły ciężarów publicznych. Jak bowiem stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Ciężary publiczne związane są z konkretnymi podmiotami, a zatem pytanie o konkretny rodzaj ciężaru publicznego – którym niewątpliwie są obciążenia podatkowe – w powiązaniu z konkretnym podmiotem nie może z tego tylko względu, że związane jest z konkretnym podmiotem wykluczać kwalifikowania takiego pytania jako wniosku o udzielenie informacji publicznej, a samej żądanej informacji jako informacji publicznej. Potrzeba i zasadność szerokiej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej "na rzecz" informacji publicznej akcentowana jest w orzecznictwie sądowym. W sytuacji, gdy wnioskowana do udostępnienia informacja miała charakter informacji publicznej organ powinien był jej udzielić, chyba że doszedłby do wniosku, że ze względu na tajemnicę skarbową konieczna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej. Wówczas należałoby takiej odmowy dokonać w formie decyzji administracyjnej. Należy bowiem zasygnalizować, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu - jak o tym stanowi art. 5 ust. 1 - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa. Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800; dalej: "O.p.") indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Tajemnicą skarbową, zgodnie z art. 293 § 2 O.p., objęte są także dane zawarte w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa. Zgodnie z art. 299 § 1 i 3 O.p. organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, wyłącznie podmiotom określonym w art. 298 i 299 § 3 O.p. Organ prawidłowo zatem rozważył w niniejszej sprawie, że dane, ujawnienia których domagał się Skarżący stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu ww. art. 293 O.p. Jednakże nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z dnia 22 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia żądanych informacji w formie decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy organ decyzję o odmowie udzielenie informacji publicznej wydał dopiero w dniu 7 września 2018 r. (decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego nr [...], doręczona Skarżącemu w dniu 12 września 2018 r.), a więc już po dacie wniesienia skargi na bezczynność, która została złożona za pośrednictwem organu w dniu 30 sierpnia 2018 r. Ww. decyzję organu I instancji, wskutek wniesionego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. decyzją z dnia 19 października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie niniejszej doszło do bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku Skarżącego z dnia 22 czerwca 2018 r., która trwała do dnia 7 września 2018 r. Skoro wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony w sposób przewidziany w ustawie dla sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaś bezczynność ustała po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jak w punkcie I sentencji wyroku, tj. o umorzeniu postępowania sądowego w części dotyczącej zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został już bowiem załatwiony, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu. Przesłanka umorzenia postępowania nie wyłącza obowiązku Sądu do podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzając jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Należało bowiem mieć na uwadze okoliczność, że wprawdzie wniosek Skarżącego nie został załatwiony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 u.d.i.p.) we właściwej formie, jednakże organ nie był całkowicie bezczynny w zakresie udzielenia odpowiedzi w żądanej kwestii prowadzenia postępowania kontrolnego i stwierdzenia nieprawidłowości. Uznając bowiem, że kierowane do organu konsekwentnie zapytania począwszy od pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r., dotyczą udzielenia informacji objętych tajemnicą skarbową – organ prowadził ze Stroną korespondencję w formie zwykłych pism, począwszy od pisma z dnia 18 maja 2018 r., następnie z dnia 4 czerwca 2018 r., a także z dnia 27 lipca 2018 r. Ponadto, uchybienie terminowi załatwienia wniosku określonemu w art. 13 u.d.i.p. nie można uznać za znaczące skoro organ po otrzymaniu skargi w tej sprawie, a przed przekazaniem jej do Sądu rozpoznał wniosek Skarżącego, wydając decyzję z dnia 7 września 2018 r., którą doręczył w dniu 12 września 2018 r. Wskazać należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co, zdaniem Sądu, w świetle powyższego, nie miało miejsca. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dlatego Sąd nie ma podstaw do zastosowania tego środka. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie IV sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.