II SAB/Sz 126/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej S. w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył A. D. pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca przyjęła propozycję pracy zaproponowaną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej określającą warunki zatrudnienia. Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. A. D. wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r. organ wskazał, iż przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie zrównują przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy z instytucją prawną zwolnienia ze służby. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. A. D. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. A. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej skarżącą ze służby. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności w zakresie, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z zakreślonym w skardze przedmiotem sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby do katalogu bezczynności określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1), wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2), odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3), wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4), zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Wskazać należy, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwanej dalej "ustawą"), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Tym samym ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom a mianowicie propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Należy zauważyć, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto w art. 169 ust. 5 ustawy określono, że do postępowań o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Podkreślić trzeba, że poddanie kognicji sądów administracyjnych decyzji o propozycji służby nie zmienia faktu, że organ nie ma ustawowego obowiązku jej podjęcia na podstawie przepisów powoływanej ustawy, w rozumieniu takim, iż brak jest regulacji obligującej organ do wydania decyzji o propozycji służby w stosunku do funkcjonariusza, w celu kontynuacji jego służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Skoro więc ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub stosunków służbowych, to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby w przedmiotowej sprawie w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby, gdyż zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy – w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służbowy przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W myśl art. 170 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wobec powyższego należy wskazać, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy przedłożył stronie propozycję zatrudnienia. Tym samym, nie istnieje możliwość postawienia mu skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie, albowiem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji gdy organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur. Ponadto przedmiot bezczynności w niniejszej sprawie pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.