II SAB/Sz 127/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy Dobra w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę. L. G. dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 24 lipca 2017 r. L. G. (współwłaściciel działki nr [...] w B. zwrócił się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zalewania posesji na działkach nr [...] i [...] obręb B. wodami opadowymi pochodzącymi z działki nr [...] w B. Decyzją z dnia 5 lipca 2018 r. Wójt Gminy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działek nr [...] i [...] w B. nakazał właścicielce działki nr [...] w B. - M. D., wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...]. Następnie w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia 17 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (SKO.SL.457/3175/2018). Kolejną decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. Wójt Gminy odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...] w B. M. D., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...], obręb B.. Decyzją z dnia 30 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w wyniku wniesionego odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (SKO.SL.457/2942/2019). Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. Wójt Gminy odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...] w B. , M. D., przywrócenia stanu poprzedniego jej działki oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...], [...] w B. Decyzją z dnia 27 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (SKO.SL.457/1319/2021). L. G. oraz E. G. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Kolegium z dnia 27 września 2021r. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1194/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd zauważył, iż badana sprawa jest sprawą szczególnie zawiłą, a jej rozstrzygnięcie wymagało powołania kolejnych biegłych posiadających wiadomości specjalne. Decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2021 r., znak WKI.ML.6331.I.05.2018.AB, oraz przekazało do ponownego rozpatrzenia sprawę wydaną w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obręb B. ze szkodą dla dz. nr [...], [...] i [...] obręb B.. Organ odwoławczy wskazał Wójtowi Gminy konieczny do uzupełnienia zakres materiału dowodowego oraz zalecił ponowną analizę tak uzupełnionego materiału, w szczególności wyjaśnienia wymagała kwestia działania studni chłonnej znajdującej się na działce [...] na podstawie opinii biegłego. Decyzją z dnia 29 maja 2024 r. Wójt Gminy odmówił nakazania właścicielce działki nr [...] obręb B. przywrócenia stanu poprzedniego przedmiotowej działki lub wykonania na jej terenie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], [...] i [...] obręb B.. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania złożonego przez L. G. oraz E. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 31 marca 2025 r. nr SKO/KU/457/2286/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kwestionuje wiarygodność dowodu z opinii biegłego autorstwa M. H., jako opinii niekompletnej. Wskazana decyzja Kolegium została przesłana przez organ I instancji biegłemu – M. H. (reprezentującemu firmę K. Spółkę z o.o.) w dniu 16 kwietnia 2025 r. i doręczona dnia 18 kwietnia 2025 r., celem odniesienia się do zawartych w uzasadnieniu uwag dotyczących opinii. Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania do dnia 31 lipca 2025 r. W dniu 18 maja 2025 r. M. H. wniósł o przedłużenie terminu na ustosunkowanie się do wskazań Kolegium do dnia 20 czerwca 2025 r. Organ wyraził zgodę na przedłużenie terminu. Następnie biegły M. H. w dniu 23 czerwca 2025 r. przesłał do organu pismo, w którym wskazał na konieczność wykonania dodatkowych prac w przedmiotowej sprawie. W kolejnym piśmie z dnia 28 lipca 2025 r. wskazany biegły podał, że wykonanie opinii w rozszerzonym zakresie jest skomplikowane i wielowątkowe, co wymaga dużego nakładu organizacyjnego i logistycznego. Wójt Gminy pismem z dnia 30 lipca 2025 r. wyznaczył termin zakończenia sprawy do 28 listopada 2025 r. W skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy (dalej: "Organ") L. G. zarzucił brak wydania decyzji w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie działki [...] obręb B. gmina D. ze szkodą dla działek nr [...], [...] i [...] obręb B. Gmina D. od 2017 r. Mając powyższe na względzie wniósł o: 1) zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji w zakresie zmiany stanu wody na gruncie działki [...] obręb B. gmina D. ze szkoda dla działek nr [...], [...] i [...] obręb B. Gmina D. , 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie Organowi grzywny na podstawie norm przepisanych, 4) zasądzenie od Organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowo administracyjnego. Skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone jest od 2017 roku i dotychczas Organ wydał w sprawie jedno postanowienie w 2018 r. oraz pięć decyzji administracyjnych. Wszystkie decyzje wydane przez Organ zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w tym ostatnia decyzja uchylająca została wydana w dniu 31 marca 2025 roku. W dalszej części skargi został opisany przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarżący wyraził swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez Organ, jak też Kolegium. Zakwestionował też czynności wykonywane przez biegłego, z którymi się nie zgadza i uważa je za błędne. Podsumowując skarżący podniósł, że jego prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.) było i jest wielokrotnie przez Wójta Gminy naruszane, a postępowanie prowadzone jest znacznie dłużej niż jest to niezbędne. W jego ocenie Kolegium akceptuje dalsze prace związane z uzupełnieniem opinii z 2023r. tego samego biegłego, zaś Organ lekceważy zalecenia Kolegium i cały czas wadliwie prowadzi postępowanie. Tymczasem skarżący zmuszony jest udowadniać błędy powoływanych w sprawie biegłych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy odnosząc się do treści skargi wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie ma wyjątkowo skomplikowany charakter, o czym świadczy chociażby obszerny materiał dowodowy. Takie stanowisko potwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w decyzji z dnia 7 lutego 2023 r., jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1194/21. W związku z powyższym Wójt Gminy podejmuje wszelkie czynności, które pozwolą wyjaśnić sprawę, co wymaga odpowiedniego przedłużenia postępowania. Odwołując się do informacji przekazanych przez biegłego Organ podał, że wskazane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (nr SKO/KU/457/2286/2024) uwagi dotyczące opinii, wymagają wykonania dodatkowego zakresu czynności. Biegły w informacji przekazanej dnia 29 lipca 2025 r. wskazał, że wykonanie opinii w rozszerzonym zakresie jest skomplikowane i wielowątkowe, co wymaga dużego nakładu organizacyjnego i logistycznego. Organ podkreślił, że po otrzymaniu opinii uzupełniającej, podjęte zostaną dalsze czynności w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że termin zakończenia postępowania upłynął z dniem 31 lipca 2025 r. organ poinformował strony o przedłużeniu postępowania do 28 listopada 2025 r. W wyznaczonym terminie uzupełniona zostanie opinia biegłego, a następnie cały zgromadzony materiał dowodowy zostanie ponownie przeanalizowany. Z uwagi na wielokrotnie uchylane przez SKO w Szczecinie decyzje w przedmiotowej sprawie Organ prowadzi postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości wskazane przez Kolegium, co wiąże się z koniecznością jego przedłużenia. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Strony postępowania informowane są o każdej zmianie terminu zakończenia postępowania jak i o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją na każdym jego etapie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Sąd wskazuje, że pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."). Bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei "przewlekłość" została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dalej wyjaśnić należy, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia wynikającego z przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Podkreślenia wymaga, że regułą w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż wymagają one odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, zaś wiadomości te przekraczają wiedzę jaką dysponują organy orzekające w sprawie. Nadto jak zwrócił na to uwagę Sąd w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1194/21 uchylającym zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 27 września 2021 r., badana sprawa jest szczególnie zawiła, a jej rozstrzygnięcie wymagało powołania kolejnych biegłych posiadających wiadomości specjalne. Z treści art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ustawodawca przewidział jednak możliwość przedłużenia terminów. I tak, zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Skoro ustawodawca dopuścił wydłużenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., dopiero niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przewidzianego w art. 36 lub oczywiście bezzasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w tym przepisie daje podstawy do uznania, iż pozostaje on w bezczynności. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika w szczególności, iż Wójt Gminy wydał w sprawie szereg kolejnych decyzji, które były uchylane przez organ II instancji. Przedmiotowa sprawa była też rozpoznawana przez Sąd, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1194/21 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z dnia 27 września 2021 r. Następnie Kolegium decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia 22 lutego 2021 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi. Ostatnia decyzja Wójta została wydana w dniu 29 maja 2024 r., a następnie uchylona w całości na mocy decyzji Kolegium z dnia 31 marca 2025 r. z uwagi na zakwestionowanie wiarygodności dowodu z opinii biegłego M. H., zaś sprawa została przekazana Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzja Kolegium została przesłana biegłemu wraz z pismem Organu z dnia 16 kwietnia 2025 r. i doręczona w dniu 18 kwietnia 2025 r. Niezwłocznie Organ przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. zawiadomił strony postępowania, w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania tj. do 31 lipca 2025 r. Biegły M. H. pismem z dnia 18 maja 2025 r., złożonym droga elektroniczną, wniósł o przedłużenie terminu na ustosunkowanie się do wskazań Kolegium. W odpowiedzi na powyższe Organ uwzględnił wskazany wniosek i wyraził zgodę na przedłużenie terminu do 20 czerwca 2025 r. (k. 250 akt administracyjnych). Kolejnym pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. biegły zwrócił się do organu o ustalenie nowego terminu wykonania kompletnej opinii do końca sierpnia 2025 r. (k. 256). Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. Wójt poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do 28 listopada 2025 r. W ocenie Sądu, wymienione czynności potwierdzają, że organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem wywiązał się z obowiązków określonych w art. 36 k.p.a., zaś skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia nie daje się zakwalifikować jako oczywiście bezzasadne. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wymagający niewątpliwie wiadomości specjalnych organ był uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego o kompletną opinię biegłego, niezbędną do wydania rozstrzygnięcia kończącego niniejsze postępowanie. W takim też przypadku wydłużenie terminu załatwienia sprawy z uwagi na czas niezbędny do wykonania opinii stanowiło wystarczające uzasadnienie do zastosowania art. 36 k.p.a. Przechodząc do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że przewlekłość, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na prowadzeniu postępowania dłużej aniżeli jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przepis ten dyscyplinuje organ, którego działanie powinno być podporządkowane zadośćuczynieniu wyartykułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z przewlekłością mamy więc do czynienia wówczas, gdy organ, po wszczęciu postępowania prowadzi je opieszale, podejmuje kolejne czynności w zbyt dużych odstępach czasu, czy podejmuje czynności zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W świetle przedstawionej wyżej chronologii czynności podejmowanych przez Organ, nie sposób, zdaniem Sądu, uznać postępowania za prowadzone przewlekle. Zauważyć bowiem należy, że Organ po otrzymaniu decyzji Kolegium z dnia 31 marca 2025 r. w terminie 14 dniu przekazał ją biegłemu w celu odniesienia się do zawartych w niej uwag odnośnie sporządzonej przez tego biegłego opinii. Przy czym poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy do 31 lipca 2025 r. Następnie w rezultacie uwzględnienia wniosków biegłego wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 28 listopada 2025 r. Wszystkie podejmowane w toku postępowania czynności były konieczne z punktu widzenia załatwienia sprawy, a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, uwzględniając okresy od niego niezależne, nie były zbyt długie. Przy czym zaznaczyć należy, że skarżący przejawiał w sprawie wyjątkowo dużą aktywność w toku prowadzonego postępowania. Efektem tych działań były liczne składane przez niego pisma. W tym miejscu wyjaśnić należy, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niniejsza sprawa niewątpliwie wymaga poczynienia wnikliwych ustaleń faktycznych i zebrania odpowiedniego materiału dowodowego. Temu celowi służyły dokonywane przez organ starania o uzyskanie od biegłego kompletnej opinii. Czynnościom tym nie można zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu, bowiem były one konieczne i istotne dla oceny zmiany stanu wody na gruncie. Również usprawiedliwione było zatem wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2025 r., o czym organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. poinformował zainteresowanych jednocześnie wskazując przyczynę zwłoki, która nie leżała po stronie organu. Podkreślić przy tym należy, że aktywność procesowa organu koncentrowała się wokół dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co przy uwzględnieniu podejmowanych niezbędnych dla wydania decyzji czynności wyklucza postawienie organowi skutecznego zarzutu przewlekłości. Okoliczność, kwestionowania kompetencji biegłego przez skarżącego nie ma znaczenia, w sytuacji gdy Sąd badając sprawę pod kątem zarzucanej przewlekłości bada jedynie, czy podjęto we właściwym czasie odpowiednie czynności, a nie ocenia zarzutów podmiotu niezadowolonego z ustaleń organu. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.