II SAB/Sz 130/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. A. B., działając przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego wyrażającego zgodę na włączenie się przez A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. B., do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] . Staroście [...] zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 35 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i nie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, 2. przepisu art. 36 K.p.a. poprzez nie powiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podanie przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, 1. art. 104 K.p.a. poprzez nie wydanie w sprawie decyzji administracyjnej i bezpodstawne uznanie, iż sprawa nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym, 2. art. 133 K.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku polegającego na przesłaniu odwołania strony wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania i nie nA.nie sprawie dalszego biegu, 3. ewentualnie, w razie stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości - naruszenie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi rzekomo właściwemu do rozpoznania sprawy w przypadku uznania swojej niewłaściwości w sprawie. W świetle powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do wydania orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie się przez stronę, A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. B. do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina[...] w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w styczniu [...] r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] . Od tego czasu organ prowadzący postępowanie, tj. Starosta [...] do dnia dzisiejszego nie wydał stosownej decyzji w sprawie. Nie powiadomił również strony o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a., ani o przyczynach zwłoki, nie wskazał również terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone. Dalej skarżący podniósł, że powyższa sprawa jest sprawą administracyjną, dotyczy bowiem wykonania obowiązków administracyjnych organu w zakresie odprowadzania ścieków, a wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustalenie przez organ, iż sprawa nie jest sprawą administracyjną jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto zmierza do obejścia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na skutek takiego działania organ bowiem zmierza do uniemożliwienia stronie włączenia się do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, a co więcej poprzez swoje działanie uniemożliwia stronie zaskarżenie arbitralnej, nieuzasadnionej decyzji. Skarżący wskazał, iż organ swoje oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na włączenie do istniejącej sieci nie uzasadnił, oświadczył jedynie w sposób arbitralny, iż nie wyraża zgody na włączenie. Oświadczenie takie zostało złożone przez organ wielokrotnie, przy czym zostało ono złożone nawet w sytuacji, gdy organ nie był dysponentem sieci, a oświadczenie złożył "na wypadek", jako ewentualny dysponent sieci, co jest niedopuszczalne, a wręcz kuriozalne i świadczy o arbitralnym, władczym podejściu do sprawy przez organ. Oświadczenie woli organu administracji publicznej musi posiadać pewną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. W odróżnieniu od oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego, gdzie wola osoby dokonywającej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (art. 60 k.c.), wola organu administracji publicznej w sferze praw i obowiązków jednostki musi być wyrażona w formie aktu administracyjnego (rozumianego tu jako formalny przejaw tej woli), o ile przepisy prawa nie przewidują innej formy. Zdaniem skarżącego powyższe zasady nie zostały zastosowane przez Starostę [...] , który poprzestał na doręczeniu w toku postępowania enigmatycznych pism, które nie spełniały wymogów formalnych. Co więcej nie były uważane za takowe przez sam organ, bowiem skarżący, zachowując daleko idącą ostrożność, złożył odwołanie, przyjmując, iż pismo Starosty może być potencjalnie potraktowane jako decyzja. Mimo to Starosta [...] nie nadał sprawie biegu i nie przesłał odwołania organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. uznał bowiem, iż "brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie postępowania administracyjnego". Takie zaniechanie organu jest niedopuszczalne, a ponadto narusza przepis art. 133 K.p.a. Dodatkowo skarżący wskazał, że organ w swoich pismach stwierdził, iż zadania wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należą do zadań własnych właściwej gminy. Mimo to organ nie przekazał wniosku strony do właściwego w swoim mniemaniu organu, czym naruszył art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. Podsumowując skarżący stwierdził, że przedmiotowa kanalizacja znajduje się na stanowiącej przedmiot zainteresowania inwestora działce nr [...] i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań technicznych do jej użytkowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wyjaśnił, że całkowicie chybione są wywody skarżącego w zakresie w jakim wskazuje on, iż jedyną formą rozstrzygania spraw przez Starostę/Zarząd Powiatu jest wydanie decyzji unormowanej w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Powiat wyposażony został przez ustawodawcę w przymiot osobowości prawnej (vide art. 2 ustawy o sam. powiat.),co też przesądza o legitymacji do czynnego udziału w stosunkach cywilnoprawnych - w tym do składania oświadczeń woli w rozumieniu Kodeksu Cywilnego. Oznacza to, iż każdy inny podmiot wyposażony w zdolność do czynności prawnych - a więc osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne, w granicach wskazanych w odpowiednich ustawach - mogą występować do Powiatu - jako osoby prawnej - z inicjatywą nawiązania określonego stosunku cywilnoprawnego. W takim wypadku Powiat nie działa w granicach władztwa administracyjnego a na zasadzie równości stron stosunku cywilnoprawnego. W tych kategoriach należy rozpoznawać relacje jakie zainicjowane zostały pismem skarżącego z dnia [...] r. Na podstawie wskazanego pisma przedstawiciel skarżącego wystąpił z inicjatywą nawiązania stosunku prawnego - umowy - dającej A. B. prawo do korzystania z kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu. Z uwagi, iż każdy stosunek prawa cywilnego opiera się na swobodzie w zakresie wyrażania woli - Powiat odmówił udostępniania własnych składników majątkowych na potrzeby realizowanej przez skarżącego inwestycji. Oświadczenie takie podlega ochronie z uwagi na podstawową zasadę prawa cywilnego powszechnie określaną właśnie jako zasada. swobody umów. W dalszej kolejności Starosta stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przekazania sprawy wg właściwości obejmującej gospodarkę wodno - kanalizacyjną, tj. do Gminy [...] . Zarówno treść wniosku jak i okoliczności sprawy wskazują, iż w odniesieniu do skarżącego Powiat występuje wyłącznie jako osoba prawna, której składnikiem majątkowym jest posadowiona na działce gruntu nr [...] sieć kanalizacyjna. W związku z powyższym Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D z U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazując, że jest to sprawa cywilna i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Prokurator w przedmiotowej sprawie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie ma w ogóle zastosowania, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się włączyć skarżący jest własnością powiatu, a nie gminy. Ponadto skoro żądanie skarżącego świadomie skierowane zostało do starosty jako właściciela sieci kanalizacyjnej, to starosta nie miał obowiązku przekazanie tego podania według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - D z U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w sytuacji, gdy wniesiono skargę w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę taką odrzuca. Odnosząc się do przedmiotu skargi A. B. wskazać należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego, wyrażenie przez Starostę [...] zgody na włączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] , nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Brak jest bowiem przepisu materialnego prawa administracyjnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W szczególności podstawy takiej nie stanowi wskazywany w skardze przepis art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków(Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Słusznie wskazał Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...] , że wyrażanie zgody na włączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu [...] , jest sprawą cywilną i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że skarga A. B. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a, o czym orzekł jak na wstępie.