II SAB/Sz 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Burmistrza Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w sprawie, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi Gminy K. grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, IV. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dwoma wnioskami z dnia [...] r. przesłanymi pocztą elektroniczną A. J., zwrócił się w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) do Burmistrza Gminy o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1/ wartości projektów realizowanych przez Gminę które uzyskały dotacje z funduszy zewnętrznych od stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. oraz informacji o już złożonych kompletnych wnioskach ze wskazaniem kwoty projektu, wnioskowanej kwoty dofinansowania i adresata wniosku, 2/ terminu realizacji modernizacji istniejącego placu zabaw przy ul.[...] , który miał być realizowany w ramach budżetu obywatelskiego z 2015 r., 3/ wykazu remontu dróg gruntowych, który został wykonany w I półroczu 2016 r. oraz plan na II półrocze 2016 r., 4/ wykazu remontów (z podaniem zakresu prac) wykonanych w świetlicach wiejskich na terenie gminy K. , z podaniem kwot na poszczególne świetlice oraz wykonawców w 2015 r. i 2016 r., 5/ wartości dofinansowanych ze środków Gminnej Komisji ds. rozwiązywania problemów alkoholowych wniosków ze wskazaniem kwot dofinansowań oraz adresatów w 2015 r. i w I półroczu 2016 r., 6/ czy Pan A. G. jest nadal zatrudniony w Urzędzie Gminy na stanowisku pełnomocnika Burmistrza ds. rozwoju społecznego i projektów Europejskiego Funduszu Społecznego, 7/ czy prawdą jest, że teren boiska wiejskiego w J. ma zostać podzielony na działki budowlane, które zostaną wystawione do sprzedaży. Wnioskodawca wniósł o udostępnienie powyższych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz pismem z dnia 29 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że w związku z ograniczeniami kadrowymi oraz sezonem urlopowym przedłuża termin udzielenia odpowiedzi do dnia 29 września 2016 r. Z uwagi na niedotrzymanie przez organ wskazanego terminu i brak odpowiedzi na złożony wniosek, A. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie i wskazując, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej wniósł o: - zobowiązanie Burmistrza Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt, - w oparciu o przepis art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ zaznaczył, że od 21 października 2016 r., wobec udostępnienia żądanej informacji, nie pozostaje w bezczynności, a tym samym nie można go zobowiązać do dokonania czynności, nawet jeżeli został przekroczony termin przewidziany do jej dokonania. Dalej wyjaśnił, że nierozpoznanie złożonego wniosku w wyznaczonym terminie spowodowane było dużą ilością wniosków o udzielenie informacji publicznej składanych zarówno pocztą tradycyjną jak i elektroniczną. W takiej sytuacji zdarza się, że jeden z nich może zostać pominięty. Ponadto Gmina bierze udział w "Programie postępowania naprawczego", którego założeniem jest ograniczanie kosztów bieżącego funkcjonowania, co spowodowało ograniczenia kadrowe w Urzędzie Miejskim, a w czasie złożenia wniosku Gmina poddana była kompleksowym, wielomiesięcznym kontrolom NIK, RIO oraz ZUW co zaburzało pracę Urzędu w związku z zaangażowaniem urzędników do przygotowywania dokumentów dla kontrolujących. Na zakończenie organ zaznaczył, że większość żądanych przez skarżącego informacji publikowana jest w BIP UM lub zawarta jest w dokumentach urzędowych, a mając na uwadze, że skarżący jest radnym powiatu kamieńskiego korzystanie z nich nie powinno przysparzać mu trudności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Burmistrza Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Czyniąc rozważania w pierwszej kolejności wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, stanowi, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Do tych czynności należy zaliczyć: udzielenie informacji publicznej co przybiera formę czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w sprawie ale także pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że informacja wnioskowana przez skarżącego stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś Burmistrz Gminy jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia (4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, skorzystał z możliwości określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż pismem z dnia 29 lipca 2016 r. poinformował stronę, iż informacja publiczna zostanie udostępniona do dnia 29 września 2016 r. Jednakże stosownej informacji udzielono dopiero przy piśmie z dnia 21 października 2016 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ w dniu wniesienia skargi (tj. 6 października 2016 r.) pozostawał wprawdzie w bezczynności, ale ustała ona przed dniem orzekania. Oznacza to, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co stanowi podstawę do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie rozpoznawania sprawy już zrealizowana i to nawet jeśli organ przekroczył termin przewidziany do jej dokonania. Sąd tym samym w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, w tym rozważenia, czy bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie Burmistrz udzielił wnioskowanej informacji publicznej z naruszeniem terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. Przy czym uznać należy, że przekroczenie to miało charakter znaczny, albowiem załatwienie sprawy nastąpiło po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku (w tym ponad trzy tygodnie od wskazanego przez organ terminu załatwienia sprawy). Bezczynności nie usprawiedliwia podnoszona przez organ okoliczność, że w czasie złożenia wniosku był sezon urlopowy a pracownicy zaangażowani byli do przygotowania dokumentów dla kontrolujących Urząd Gminy, ponieważ jak sam organ podał w odpowiedzi na skargę większość żądanych informacji dostępna była w BIP UM, a więc nie wymagała od organu podejmowania żadnych specjalnych i czasochłonnych czynności oraz angażowania wielu pracowników. Powyższe dowodzi, że zachowanie organu miało cechy lekceważącego i rażącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego żądana przez skarżącego grzywna w maksymalnej wysokości jest wygórowana. Ustawodawca w tej mierze przyznaje sądowi swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny jak i określenia jej wysokości. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Sąd uznał, że dla organu wymierzona grzywna w wysokości 500 zł stanowi realną sankcję i przyczyni się do zdyscyplinowania organu w lepszej organizacji pracy, która pozwoli szybciej załatwiać tego typu sprawy i nie dopuszczać do bezczynności w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie umorzył postępowanie sądowe (pkt I wyroku) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W pkt II i III sentencji wyroku orzeczono zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i 1a P.p.s.a, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O wymierzeniu organowi grzywny rozstrzygnięto w oparciu o art. 149 § 2 ww. ustawy (pkt III), zaś w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV) postanowiono stosownie do art. 200 P.p.s.a. mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.