II SAB/Sz 132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. N. i I. N. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżących E. N. i I. N. z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy, w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek E. i I. N., opatrzony datą [...] r., o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] obręb[...], położonej[...]. Wnioskodawcy podali, że na ww. działce zamierzają usytuować budynek mieszkalny o przeznaczeniu sezonowym, na okres prac polowych, o łącznej powierzchni ok. 84 m2,parterowy z dwuspadowym dachem. Organ pismem z dnia[...] r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazane w art. 61 § 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zagwarantowanie inwestorowi przez właściwe jednostki organizacyjne możliwości wykonania uzbrojenia terenu inwestycji w energię, kanalizację i wodę oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub w razie jej braku - kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Po wyjaśnieniu wnioskodawców, że przesłali żądane dokumenty, organ pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr[...] w obrębie[...] gmina [...]. W dniu [...] r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji organu I instancji E. i I. N. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy decyzja z dnia [...]r. odmówił wnioskodawcom wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy - E. i I. N. ponownie wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzje Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]r. E. i I. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] skargę na bezczynność Wójta Gminy, jednakże pomimo wezwania Sądu do uzupełnienia braków formalnych poprzez wykazanie, że składali do organu wyższego stopnia zażalenie na podstawie art. 37 K.p.a., braków tych nie uzupełnili. Z tego powodu Wojewódzki Sad Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r.. sygn. akt IISAB/Sz 44/10 skargę odrzucił. Wójt Gminy, w czasie, gdy skarga małż. N. na bezczynność organu zawisła w WSA, pismem z dnia[...] r. wezwał E. i I. N., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., do złożenia wyjaśnień na piśmie lub osobiście w sprawie działalności rolniczej, którą zamierzają prowadzić na działce objętej wnioskiem. E. i I. N. w dniu [...] r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na postępowanie Urzędu Gminy w sprawie warunków zabudowy działki nr [...]obręb [...]. Kolegium pismem z dnia [...]r. skargę z dnia [...]r. oraz skargę z dnia 13 czerwca 2011[...] r. przekazało na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. do załatwienia Radzie Gminy. E. N. i I. N. pismem opatrzonym datą [...]r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę, która wpłynęła w dniu [...] r., na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku z dnia [...] r. o wydanie warunków zabudowy dla stanowiącej własność skarżących działki nr [...] obręb [...]. Skarżący domagali się "zdyscyplinowania" urzędników gminnych i "zmuszenia ich" do działań zgodnych z prawem. Podali, że na stanowiącej ich własność działce, zgodnie z jej przeznaczeniem, zamierzają rozwinąć produkcję rolniczą lub małą hodowlę. Z treści skargi wynika również, że pomimo wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji przekazujących ich sprawę do ponownego rozpatrzenia, gmina nie załatwia sprawy i nie reaguje na pisma skarżących. E. i I. N. zarzucili, że po wniesieniu skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiącej reakcję skarżących na pismo gminy z dnia [...]r., nie otrzymali żadnej odpowiedzi od gminy. Skarżący podali również, że Gmina poinformowała ich pismem z dnia [...]r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże po poinformowaniu organu, że zbyt wysokie koszty dojazdu uniemożliwiają przyjazd stron z [...] do [...], gmina zaniechała jakichkolwiek działań. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Wójt przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia [...] r. i wskazał, że wydane przez organ decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy były zgodne ze stanem faktycznym i prawnym oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające decyzje organu I instancji rozstrzygały – zdaniem organu- sprawę arbitralnie, a brak możliwości polemiki z organem II instancji uniemożliwił wydanie nowych decyzji, zgodnie z wytycznymi Kolegium. Wójt Gminy wskazał również na utrudnianie przez skarżących prawidłowej oceny materiału dowodowego ze względu na składanie nieprecyzyjnych lub nieprawdziwych wniosków i oświadczeń oraz ich zmianę w trakcie postępowania. Zarzucał nadto skarżącym bezustanne pomówienia i oszczerstwa. Organ podał, że skarga E. i I. N. z dnia[...] r. została na podstawie art. 234 pkt 1 K.p.a. rozpatrzona w trakcie postępowania, bowiem w swojej treści zawierała odpowiedzi skarżących na pytania zawarte w wezwaniu z dnia[...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 , zwanej dalej "P.p.s.a." ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powyższego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył ich wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy , polegającej na [...] rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem E. i I. N. z dnia [...] r. o wydanie warunków zabudowy działki nr [...] obręb[...] , gmina . Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej ( § 3). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżących wpłynął do organu w dniu [..] r. Tym samym od tego dnia rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy – wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Zauważyć jednak należy, że organ wzywał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku i z tego powodu organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] r. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art.36 K.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu. Zgodnie z art. 52 P.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Z treści art. 37 K.p.a. obowiązującej w dniu wniesienia przedmiotowych skarg wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu określonego w art. 37 K.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, przed wniesieniem skargi do Sądu, małżonkowie N. pismem z dnia [...] r., po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w dniu [...] r. decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sprawie warunków zabudowy działki skarżących nr [...] obręb[...] , złożyli pismo do organu wyższego stopnia nazwane "skargą", dotyczące nie załatwienia ich wniosku z dnia [...] r. Jakkolwiek Kolegium, zważywszy na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, nie dokonało żadnych ustaleń w kwestii charakteru prawnego tego pisma i przekazało je jako skargę powszechną do załatwienia Radzie Gminy , to jednak zdaniem Sądu pismo to należy uznać za spełnienie przez małż. N. wymogów określonych w art. 52 P.p.s.a. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu, który wbrew obowiązkowi określonemu w art. 9 K.p.a. nie pouczył jej o prawnych konsekwencjach wniesienia pisma o treści wskazującej na niezadowolenie strony odnośnie postępu toczącego się postępowania administracyjnego. W związku ze złożeniem przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości oraz po wyjaśnieniu przez stronę kwestii formalnych dotyczących wniosku organ obowiązany jest rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia ( art. 127 K.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji- Wójt Gminy dwukrotnie odmówił skarżącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie i ich wnioskiem z dnia [...] r. (decyzja z dnia[...] ). Organ wyższego stopnia- Samorządowe Kolegium Odwoławcze również dwukrotnie wydawało rozstrzygnięcie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, w niniejszej sprawie postępowania administracyjne nie zostało zakończone, albowiem ostatnią decyzją, która zapadła w sprawie jest decyzja organu II instancji z dnia [...] r. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Słusznie zatem twierdzą skarżący, że ich wniosek z dnia [...] r. nie został załatwiony. Nie do przyjęcia, zważywszy również na treść art. 138 § 2 K.p.a. obowiązującą w dacie wydania ostatniej decyzji przez Kolegium ([...] r.) są wyjaśnienia organu I instancji co do braku porozumienia z organem wyższego stopnia w kwestiach merytorycznych dotyczących możliwości wydania warunków zabudowy. Rzeczą organu rozpoznającego wniosek w przedmiocie warunków zabudowy jest rozpoznanie tego wniosku w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wykroczenie poza wymogi określone w ustawie i kreowanie sytuacji prawnych nie mających umocowania w przepisach jest niedopuszczalne tak dla organu I jak i II instancji. Organ I instancji miał zatem, w terminie określonym w art. 35 K.p.a., po wydaniu decyzji przez Kolegium obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro decyzja ta, co potwierdził organ w piśmie, które wpłynęło do Sądu w dniu rozprawy [...] r., nie została wydana, to słusznie strona zarzuca Wójtowi Gminy bezczynność. Sąd orzekając w zakresie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania nie jest upoważniony do określenia jaki rodzaj rozstrzygnięcia organ winien wydać w toku danej sprawy. Wykraczałoby to poza granice skargi, o których mowa w art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że istniejąca w niniejszej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – przepisów art. 35 § 3, art. 36 § 1 K.p.a. (pkt II sentencji wyroku). O kwalifikowanym naruszeniu tych przepisów świadczy to, że Wójt Gminy wielokrotnie i znacznie przekroczył maksymalny 2-miesięczny termin ustawowy na załatwienie sprawy i pomimo dwukrotnego wnoszenia przez skarżących małż. N. skarg do WSA na bezczynność organu, do tej pory decyzji w sprawie nie wydał. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a orzekł jak w wyroku.