II SAB/Sz 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta D. w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Burmistrz Miasta D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Burmistrza Miasta D. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 września 2018 r. "A. " Spółka z o.o. w W. (dalej powoływana jako "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta (dalej powoływany jako "Organ" lub "Burmistrz") postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W skardze Spółka wniosła o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły oraz, że przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie; 3) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 4) zasądzenie od Burmistrzowi na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że Burmistrz decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...], obręb [...] miasta D., zlokalizowanej przy ul. [...], Przedsiębiorstwu A. Sp. j. w K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom pomiędzy działką nr [...], a działką [...] obręb [...] miasta D., której właścicielem jest A. A.Spółka z o.o. w W. . Rozpatrując wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję, uzasadniając to faktem, iż brak prawidłowo funkcjonującego odwodnienia terenu polderu "[...]", na którym znajdują się działki nr [...] oraz [...], za który to stan odpowiadają podmioty publicznoprawne, jest zdarzeniem niezależnym od ich właścicieli i nie może skutkować nakazaniem właścicielowi działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego wód lub budowy urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygając sprawę ze skargi Spółki wyrokiem dniu 18 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 172/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, uznając, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy opinia techniczna była wadliwa i nie odpowiadała na podstawowe pytanie, tj. czy w wyniku robót budowlanych na działce sąsiedniej nr [...] doszło do zmiany stanu wody oraz czy zmiany te wadliwie wpływają na grunt działki [...]. Burmistrz w dniu [...] r. wydał kolejną decyzję odmowną – opartą na podstawie opinii technicznej sporządzonej przez biegłego T. K. – w której stwierdził, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Na skutek skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 300/15, uchylił obie decyzje organów administracji. Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II OSK 159/16) oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W związku z uprawomocnieniem się wyroku akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta w dniu 12 stycznia 2018 r. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że w dniu 12 lutego 2018 r. jej reprezentant zapoznał się z aktami postępowania stwierdzając, że Burmistrz nie podjął do tego dnia żadnej czynności w sprawie, w tym choćby czynności technicznych polegających na założeniu teczki, opisaniu jej, wszyciu pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przekazującego akta, nadania nowej sygnatury sprawy i nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki. Na skutek wniesionego ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło przewlekłość prowadzenia postępowania i wyznaczyło Burmistrzowi termin do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu [...] r. Burmistrz wydał akt zatytułowany "decyzja", w którym zobowiązał bliżej nieokreślonego adresata do wykonania drenażu rozsączającego wzdłuż granicy działki [...] z działką [...] obręb [...] miasta D. w terminie do 30 marca 2019 r. Dokument ten został doręczony Spółce, pomimo że w sprawie ustanowiony był pełnomocnik. Skarżąca Spółka podniosła, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona jej pełnomocnikowi, a tym samym jest tzw. decyzją nieistniejącą. Nadto decyzja ta nie spełnia wymogów art. 107 K.p.a. i nie posiada konstytutywnych cech decyzji. Przede wszystkim nie określono w niej stron postępowania, a z sentencji rozstrzygnięcia nie sposób ustalić kto jest adresatem zobowiązania. Zatem "decyzja" wydana przez Burmistrza nie jest de facto decyzją, a czynnością organu mającą pozorować działanie, która niezależnie od użytych środków ochrony prawnej w sposób nieunikniony spowoduje dalszą przewlekłość postępowania. Podsumowując Spółka wskazała, że organ prowadzi postępowanie w niniejszym przedmiocie od 2011 r. przy czym już dwukrotnie jego decyzje były uchylane w związku z czym obecnie sprawa rozpoznawana jest po raz trzeci. Mając na względzie cały przebieg sprawy od jej początku uzasadnione jest podejrzenie, że urągająca przepisom prawa forma "decyzji" jest zabiegiem umyślnym zmierzającym do dalszego sabotowania postępowania i przeciągania jego prawomocnego zakończenia. Pod decyzją (pierwszy raz w historii sprawy) podpisał się osobiście Burmistrz Miasta Ł. (powinno być D.), sprawujący funkcję od wielu kadencji w związku z czym nieprawdopodobnym jest by nie wiedział jakie są obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Wskazując na nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka podniosła, że przewlekłość postępowania należy oceniać również przez pryzmat wszystkich jego wcześniejszych etapów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualne o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że mając na względzie otrzymany w dniu 12 stycznia 2018 r. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 300/15 wystosował w dniu 29 stycznia 2018 r. pismo do Kolegium z następującymi zapytaniami: - dlaczego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. przesłany został do Burmistrza w dniu 12 stycznia 2018 r.? - jakie stanowisko w przedmiotowej sprawie powinien zająć Burmistrz? Dalej Burmistrz wskazał, że mając na względzie uzasadnienie wyroku WSA w S. postanowił ponownie rozpatrzyć sprawę ze szczególnym uwzględnieniem określenia stanu wód na gruncie działki [...] przed wybudowaniem budynków i obecnie oraz (jeśli stan wód uległ zmianie) czy jednocześnie ma on niekorzystne oddziaływanie na grunt działki [...]. W związku z tym w dniu 12 lutego 2018 r. zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Następnie poszukiwał biegłego w wyżej wymienionym zakresie, który podjąłby się wykonania opinii technicznej w celu ustalenia czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki [...] obręb [...] miasta D.. Po przeprowadzonych rozmowach telefonicznych z biegłymi nie podjęli się oni wykonania wyżej wymienionej opinii. W związku z powyższym nadal prowadził czynności mające na celu poszukiwanie biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz melioracji wodnych. Jednocześnie w dniu [...] r. postanowił zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu wyłonienia wykonawcy. Postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2018 r. W dniu [...] r. Burmistrz wydał decyzję [...] od której strona postępowania Przedsiębiorstwo Przedsiebiorstwo A. Sp. J. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Jednak z uwagi na nowe okoliczności sprawy, tj. pojawienie się strony, która nie brała udziału w postępowaniu, a mianowicie Przedsiebiorstwo B. Sp. j., Burmistrz uchylił w dniu [...] r. decyzję znak: [...] oraz wydał zawiadomienie o wglądzie do akt, w którym powiadomił strony, że mogą składać wnioski w powyższej sprawie w terminie 30 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Końcowo Organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na fakt, że skarżący nie wyczerpał zapisów norm prawnych art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej w skrócie "P.p.s.a"., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - sądy rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Treść art. 149 § 1 P.p.s.a określa wprost rozstrzygnięcia, jakie może podjąć sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stanowi bowiem, że Sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 1b, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przed oceną zasadności skargi, odnosząc się do wniosku Organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że z przekazanych Sądowi akt wynika, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, albowiem Spółka wyczerpała tryb przewidziany w art. 52 P.p.s.a., wnosząc na podstawie art. 37 K.p.a. ponaglenie do organu wyższego stopnia, które organ ten uwzględnił wydając w dniu [...] r. postanowienie w tym przedmiocie (znak: [...]). W niniejszej sprawie istotne jest również to, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 476/13, tut. Sąd rozpoznał skargę Spółki na bezczynność Burmistrza po wydaniu przez tut. Sąd wyroku w dniu 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 172/12. W wyroku z dnia 5 września 2013 r. Sąd uznał, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i z tego powodu wymierzył Organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Oznacza to, że Sąd dokonywał już kontroli sprawności prowadzonego przez Organ postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie w okresie od wpłynięcia wyroku wraz z aktami sprawy, tj. od dnia 27 sierpnia 2012 r. do dnia wydania wyroku, tj. 5 września 2013 r. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji obecnie wniesiona skarga nie może prowadzić do dublowania sądowej kontroli prowadzonego przez Burmistrza postępowania i może obejmować tylko kontrolę tego co działo się po wydaniu wskazanego powyżej wyroku. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 czerwca 2013 r., a zatem jeszcze przed 5 września 2013 r., Burmistrz wydał decyzję ustalającą, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] obręb [...] miasta D. i ich ewentualnego niekorzystnego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] obręb [...] miasta D.. Wymieniona powyżej decyzja Organu poddana została kontroli instancyjnej, a następnie sądowej na skutek środków zaskarżenia wnoszonych przez Spółkę. W rezultacie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 300/15, tut. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Od rzeczonego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ją rozpoznał w dniu 28 września 2017 r. Akta sprawy zostały zwrócone do Organu, po zakończeniu postępowań sądowych, w dniu 12 stycznia 2018 r. Kolejną ważną okolicznością jest to, że skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania Spółka wniosła po wydaniu przez skarżony Organ decyzji w sprawie, bowiem decyzja wydana została w dniu 31 sierpnia 2018 r., a skarga wpłynęła do Organu w dniu 20 września 2018 r. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów i żądań skargi, podkreślenia wymaga, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie bada prawidłowości decyzji podjętej przez organ, któremu zarzuca się przewlekłe prowadzenie postępowania, skoro decyzja ta może być przedmiotem odrębnej skargi. Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie może być mowy o decyzji "nieistniejącej" w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron postępowania i choćby jednej ze stron prawidłowo doręczono decyzję. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki świadczące o przewlekłości prowadzonego postępowania. Do takiego wniosku prowadzi analiza czynności podjętych w sprawie. Sam Organ przyznaje, że po wpłynięciu akt sprawy, zamiast od razu zacząć poszukiwać biegłego z zakresu hydrologii, wystosował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które to pismo nic nie wnosiło do sprawy. Natomiast pierwszą czynność zmierzającą do załatwienia sprawy Organ podjął dopiero po interwencji Spółki w dniu 12 lutego 2018 r., czyli po 30 dniach od dnia przekazania mu akt, i pismem z tej samej daty zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Następnie w dniu [...] r. postanowił zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu wyłonienia biegłego do wykonania ekspertyzy hydrologicznej. Postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2018 r. Jednak decyzję wydał dniu [...] r. Powyższe prowadzi do wniosku, że dokonane przez organ zawiadomienie o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy na kolejne prawie 3 miesiące nie może być uznane za zasadne. Fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym uzasadnione przyczyny. W ocenie Sądu nie było przeszkód do wydania decyzji niezwłocznie po wykonaniu ekspertyzy przez biegłego. Jednak, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić w tym przypadku o rażącym zaniedbaniu ze strony Organu. Samo stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Okoliczności sprawy uzasadniają stanowisko o braku przewlekłości postępowania w postaci rażącej, zastrzeżonej dla zachowań kwalifikowanych, dotkniętych winą Organu. W przedmiotowej sprawie opieszałość Organu wynikła z zawiłości rozpatrywanej sprawy oraz trudności znalezienia biegłego do wykonania ekspertyzy, a nie z lekceważenia stron postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II wyroku oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie pozostałych żądań. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.