II SAB/Sz 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi J. W. na przewlekłość działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zobowiązania Burmistrza do wykonania postanowienia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę W dniu [...] r. J. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w miesiącu [...] r. przesłała na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na nie wykonanie przez Burmistrza Miasta i Gminy M. prawomocnego postanowienia SKO z dnia [...] r. w sprawie znak: [...] i do dnia złożenia skargi do Sądu nie otrzymała na złożone do organu pismo jakiekolwiek odpowiedzi. Skarżąca zaznaczyła, że jednym z podstawowych obowiązków każdego organu administracji publicznej jest przestrzeganie procedur zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym udzielania odpowiedzi i nadawanie właściwego biegu każdej sprawie zgłoszonej przez obywatela do jakiekolwiek organu administracji publicznej w Polsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...]r. J. W. zwróciła się do Burmistrza M. o przesłanie protokołu granicznego z dnia [...] r. sporządzonego w ramach postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia [...] r., znak:,[...], Burmistrz M. przekazał ww. wniosek Starostwu Powiatowemu w M. Wydziałowi Geodezji, Kartografii, Katastru Gospodarki Nieruchomościami, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia tego wniosku. Na skutek złożonego przez J. W. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi M. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wskazało, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte co najmniej przedwcześnie, albowiem z przedłożonych przez organ I instancji akt nie wynikało dostatecznie jasno o wydanie jakiego dokumentu wnosi skarżąca, a z jej podania można było jedynie wywnioskować, iż skarżąca domaga się prawdopodobnie wydania odpisu protokołu granicznego z bliżej nieokreślonego postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie Kolegium wskazało Burmistrzowi M., aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jednoznacznie ustalił, czy wniosek skarżącej dotyczy wydania protokołu granicznego, o którym mowa w art. 32 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazując, iż w przypadku pozytywnego ustalenia w tej mierze - przedmiotowy wniosek winien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy Rozdziału 3 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące udostępniania akt. Powyższe postanowienie Kolegium zostało doręczone Burmistrzowi M. w dniu [...] r. Dalej organ wskazał, iż w skierowanym do Kolegium piśmie, datowanym na dzień [...] r., skarżąca zarzuciła organowi gminy lekceważenie postanowień organu kontrolnego oraz zażądała przeprowadzenia przez Kolegium kontroli w tej sprawie. Po wystąpieniu przez Kolegium do Burmistrza o akta sprawy ustalono, że wniosek strony dotyczył dokonania czynności materialno-technicznej, która przed przekazaniem akt Kolegium została już wykonana. W powyższych okolicznościach sprawy wobec jednoznacznie wyartykułowanych żądań wnioskodawczyni uznano je za pismo sygnalizacyjne dotyczące wykonywania postanowień Kolegium. Wobec kolejnego skierowanego do Kolegium pisma strony z dnia [...] roku, w którym wprost podniesiony został zarzut naruszenia określonych prawem terminów, stwierdzono że zachodzi potrzeba rozpatrzenia obu wniosków strony jako zażalenia na niedokonanie czynności przez organ w terminie. Oceniając, iż jedyną podstawą kwestionowania terminów działania organów stanowią przepisy art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), wydano postanowienie z dnia 16 sierpnia 2011 roku stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wobec nadania pismu z dnia [...] roku kształtu skargi do Sądu, zaistniała także potrzeba przekazania pisma strony, akt sprawy i odpowiedzi na skargę sądowi. W ramach uzasadnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że wątpliwości nie budzi pierwotne żądanie skarżącej w przedmiocie wydania oczekiwanego protokołu. W tym przedmiocie nie toczy się jednak, nie toczyło i nie mogło się toczyć postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a., co wyklucza także stosowanie art. 35-37 K.p.a. Dodatkowo skarga na działania (zaniechania) Kolegium nie została także poprzedzona wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną "P.p.s.a."), co przesądza o jej przedwczesności. Pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi na przewlekłość postępowania poprzez podanie, czy przed wniesieniem skargi do Sądu, stosownie do art. 52 § 4 P.p.s.a., wzywała ona Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, także o nadesłanie odpisu tego wezwania – w terminie 7 dniu pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwania J. W., w piśmie z dnia [...] r., oświadczyła, że nie sporządziła i nie wysłała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W treści pisma wyjaśniła, że zgodnie ze znowelizowanymi w ostatnim czasie przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma obecnie obowiązku, przed złożeniem skargi w sądzie administracyjnym, wzywania podmiotu, którego działalność jest przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania, wniosku o nałożenie na ten podmiot stosownej kary i odszkodowania. Powyższe jest uzasadnione w świetle przepisów Konstytucji RP, które wręcz zobowiązują organy władzy publicznej do działania wyłącznie w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wzywanie przez zwykłego obywatela organu władzy publicznej do przestrzegania i nie naruszania obowiązującego w Polsce prawa jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, ponieważ z mocy prawa organ ten nie stoi ponad prawem i ma bezwzględny obowiązek jego stosowania. Wobec powyższego bezspornym faktem, który powinien uwzględnić w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu mojej skargi, nie powinno być to, czy ja, jako strona, dopełniłam wszelkich przewidzianych prawem formalności, tylko to, czy organ władzy publicznej złamał obowiązujące w Polsce prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie nie wykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy M. postanowienia Kolegium z dnia [...] r. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, z uwagi m. in. na to, że przedmiot skargi nie mieści się w zakresie zastosowania art. 1 K.p.a., a ponadto nie został wyczerpany tryb z art. 52 § 3 ustawy. W związku z powyższym, dla oceny możliwości zaskarżenia przez J. W. przewlekłości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pierwszej kolejności udzielić należy odpowiedzi na pytania o tryb zaskarżenia, jaki w tym przypadku powinien zostać wykorzystany oraz o podstawę prawną jego zastosowania. Skarga w przedmiocie przewlekłości działania Kolegium dotyczyła postanowienia tego organu z dnia [...]r., wydanego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowanie przewlekłości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez skarżącą także nastąpiło z powołaniem się na przepisy Kodeksu. W świetle powyższego, ocena czy dane działanie, którego przewlekłość zarzuciła skarżąca stanowiło bądź nie stanowiło obowiązku Kolegium realizowanego w trybie przepisów K.p.a., również powinna być dokonana w postępowaniu właściwym dla rozstrzygania o istnieniu przewlekłości, na podstawie art. 35-37 K.p.a. Tryb ten, wbrew twierdzeniom skarżącej, może znajdować zastosowanie po spełnieniu określonych warunków formalnych. Samo bowiem przeświadczenie o istnieniu przewlekłości nie daje jeszcze legitymacji do skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość działania. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Potwierdzenie powyższego rozwiązania stanowi art. 37 § 1 K.p.a. w myśl którego, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. To ostatnie rozwiązanie znajduje zastosowanie w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych. Skarżąca na wezwanie Sądu, czy przed złożeniem skargi do Sądu wystosowała do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, udzieliła odpowiedzi negatywnej. W tym stanie rzeczy, z uwagi na okoliczność, że skarżącą nie wyczerpała określonego w art. 37 K.p.a. trybu zaskarżenia przewlekłości działania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.