II SAB/Sz 135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta S. do rozpoznania wniosku skarżącego A. B. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta S. na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.B. w dniu [...] wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) udostępnienie kopii umowy sprzedaży przez Gminę Miasto S. na rzecz firmy Spółki A. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. 2) wskazanie producenta okien zamontowanych w budynku Urzędu Miasta w S. przez A.P. przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo B. w wykonaniu umowy z dnia [...]. W skardze wniósł o: "1) uznanie, że Burmistrz Miasta S. pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) zobowiązanie Burmistrza do wydania aktu lub czynności w przedmiocie informacji publicznej objętej wnioskiem (rozpoznanie wniosku), w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu - Burmistrza Miasta S. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) zasądzenie od organu - Burmistrza miasta S. na rzecz skarżącego kosztów postępowania".  Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta S. z wnioskiem o udostępnienie wielu informacji publicznych, jednakże w podanym w skardze zakresie nadal nie została mu udostępniona informacja publiczna, ani też na swój wniosek nie otrzymał odpowiedzi zgodnej z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] organ wskazał, że: - informacje dot. producenta okien znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S., w zakładce rejestry i ewidencje - rejestr umów 2015 - akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w trybie dostępu do informacji publicznej. W wyniku prowadzonej korespondencji oraz podniesienia zarzutu nieprawdziwości twierdzeń o możliwości pozyskania informacji z BIP organ wskazał, że producentem okien jest firma C. Następnie wyjaśnił, iż wskazany producent jest producentem szyb, a nie okien. Dotychczas organ nie wskazał kto jest producentem okien - informacja ta nie została ujawniona, pomimo iż treść umowy umożliwia zamawiającemu dostęp do tej informacji. Okoliczność ta dotychczas nie została przekazana skarżącemu. Skarżący nie zgodził się również z interpretacją dotyczącą kwalifikacji aktów notarialnych sprzedaży mienia stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego. Informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782), zwanej dalej "u.d.i.p.", informacją publiczną podlegająca udostępnieniu. Skoro doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, to treść tych dokumentów stanowi niewątpliwie informację o majątku publicznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.02.2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 616/13 - "kopie aktów notarialnych nieruchomości lokalowych będących własnością j.s.t. zbytych na rzecz ich najemców, stanowią niewątpliwie informacje o majątku publicznym". Według skarżącego, dotychczas organ nie udostępnił kopii aktu, jak również nie wydał decyzji w sprawie odmowy, nie zakończył również w sposób formalny postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie, a Burmistrz podejmuje czynności pozorne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, skarga zarzuca bezczynność, bez wskazania konkretnych zapisów ustawowych i nie jest zasadna.  W dniu [...] skarżący wysłał na adres mailowy pracownika Urzędu Miejskiego w S. – R.S. ([...] zapytanie, którego zakres przedmiotowy obejmował szereg pytań. W odpowiedzi otrzymał za pośrednictwem poczty elektronicznej z adresu: [...] dnia [...], między innymi, informacje, że: - informacje dotyczące producenta okien znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S., w zakładce rejestry i ewidencje - rejestr umów 2015; - w związku z wnioskiem dotyczącym przesłania umowy sprzedaży działki firmie A. informuję, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej kolejności skarżący wniósł pytania, między innymi, w zakresie: - kto jest PRODUCENTEM nie sprzedawcą, czy monterem okien wymienionych w ubiegłym roku? - umowę sprzedaży działki /targowisko/ firmie A. W odpowiedzi na to pytanie z dnia [...], skarżący otrzymał dokumenty i informacje zawarte w załączniku do maila. W dalszej kolejności skarżący [...] złożył za pośrednictwem maila następujące pytania: - który [...] jest producentem okien /adres, nip, regon, itp/? Pismem z dnia [...], organ wskazał skarżącemu producenta okien. W odpowiedzi na pismo skarżący złożył skargę na bezczynność organu. W pierwszej kolejności Burmistrz Miasta S. podniósł, iż ze względu na nieostrość zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzecznictwo administracyjne wskazuje, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (patrz sprawy II SAB/Wa 91/10, LEX 668353, II SA/Łd 951/02; M. Prawn. 2002/18/819). Organ wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie udziela informacji wskazanej we wniosku strony o jej udzielenie (patrz sprawa I OSK 2999/12, LEX nr 1339631).Ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści, jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać - lub nie - informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Za trafny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 110 § 1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie, chociaż ten zarzut należy powiązać z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie powołano w skardze kasacyjnej. Stwierdzić należy, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie - Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tytko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Zdaniem organu, skarżący otrzymał wszelkie informacje będące w dyspozycji organu, a na twierdzenia dotyczące możliwości ujawnienia aktu notarialnego zareagował skargą do sądu. Zatem nie doszło do naruszenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Bezsprzecznie Burmistrz Miasta S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Dz. U. z 2016 r., poz.1764). Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Tak więc żądana przez skarżącego informacja, dotycząca gospodarowania mieniem komunalnym, miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest warunkowana poprzedzeniem jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w § 1 określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z ustawowej konstrukcji bezczynności, z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, kiedy organ w ustawowym terminie nie podejmie określonego aktu lub czynności. Inaczej mówiąc, mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ może też pisemnie poinformować, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Przy czym, dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). W zakresie dwóch punktów wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Burmistrza Miasta S., będących przedmiotem rozpatrywanej skargi na bezczynność, choć organ wielokrotnie udzielał pisemnych odpowiedzi, nie uczynił tego w terminie i w formie przewidzianej przez ustawę. W przypadku wniosku o udostępnienie kopii umowy sprzedaży przez Gminę Miasto S. na rzecz firmy A. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], organ upatrywał podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji w treści przepisów, a szczególnie w art. 110 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz.164). Organ, co prawda poinformował wnioskodawcę o swoim stanowisku – odmowie udostępnienia informacji, jednak nie dokonał tego w formie przewidzianej przez ustawę. W przypadku wniosku dotyczącego wskazania producenta okien zamontowanych w budynku Urzędu Miasta w S. przez A.P. przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo B. w wykonaniu umowy z dnia [...] organ wielokrotnie udzielając odpowiedzi błędnie podawał nazwę producenta szyb zamiast producenta okien, co sam potwierdził w odpowiedzi z dnia [...]. Tak więc i w tym zakresie wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Co prawda, w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że odpowiedź na wniosek została udzielona pismem z dnia [...], jednakże pismo to zawiera jedynie wskazanie, że "informacje dotyczące okien znajdują się w ofercie przedstawionej przez Wykonawcę. tj. firmę B." Co prawda w aktach sprawy znajduje się oferta cenowa Przedsiębiorstwa B., jednakże nie wiadomo czy załączona została ona także do pisma organu z dnia [...] skierowanego do skarżącego, a nadto nie wskazuje ona producenta okien, a jedynie ich kształt, wymiary, materiały i cenę oraz podpis i pieczątkę oferenta. W tym stanie rzeczy, po rozpoznaniu skargi A.B. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd zobowiązał Burmistrza Miasta S. do rozpoznania wniosku skarżącego A.B. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ choć udzielał odpowiedzi w sposób wykazujący brak znajomości przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, żadnego z pism skarżącego nie pozostawił bez odpowiedzi, przy czym od wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji do wniesienia skargi upłynął okres 2 miesięcy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.